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以利益表达制度化实现社会的长治久安(social stability and institutionalization of interests expression)

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【摘  要】改革开放以来,随着市场经济体制的逐步建立,社会矛盾和社会冲突明显增加。面对日益增多的社会矛盾和冲突,现有的维稳思路和工作方式不但难以化解这些矛盾和冲突,反倒导致越维越乱的恶性循环。本报告要表明的是,要实现真正的社会和谐与稳定,就必须彻底转变思路,形成维护社会稳定的新思维,把利益表达和社会稳定作为同等重要的双重目标,以法治为核心,推进市场经济条件下利益均衡与利益表达的制度化建设,形成社会长治久安的坚实基础。

【关键词】社会稳定 利益表达群体性事件 制度化 稳定新思维

本公众号将从本期起连续重发我们在2010年和2012年撰写的三个报告。这三个报告当初发表时曾在社会中引起广泛反响。本期为第一篇。

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从某种意义上说,由于社会矛盾和社会冲突的增多以及解决这些问题措施不力,“社会稳定问题”已经成为当今中国社会一个难以解开的“结”。这既是一种现实的“结”,也是一种心理的“结”。在此背景之下,“维稳”成为压倒一切的目标;是否有利于“稳定”成为决定进退取舍的基本准则;担心社会不稳定,成为一种集体无意识的忧患情结。具体而言,在实际工作中,影响稳定成了无法担当的政治责任;在一般民众那里,稳定成为一种无需论证的话语。结果是,中国成为当今世界上对稳定问题最为焦虑、在维稳上投入力量最大的国家之一。

这种情况的出现是不正常的。有人这样提问道:“在今天的世界上,为什么只有我亲爱的祖国需要维稳呢?”今日的中国是世界上社会矛盾和社会冲突最严重的国家吗?显然不是。今日的中国是世界上发生社会动荡可能性最大的国家吗?也显然不是。但在当今的世界上,一个国家将如此大的精力投放到维稳上,却是非常罕见的。而且,这种对于社会矛盾和社会冲突的脆弱心态,与中国经济迅速增长和国力日趋强大的现实之间,形成了一种鲜明的对照。[2]

我国目前正处在一个重要的社会转型时期。这也是一个需要对一些重大问题做出准确判断和抉择的时期。如何判断目前我国的社会矛盾和社会冲突,如何判断与此相联系的社会动荡的可能性,从而基于这样的判断对中国社会发展中的一些重大问题做出正确的抉择,已经是一件迫切需要解决的事情。

一、   维稳悖论与恶性循环

近些年来,我们实际上已经陷入一个“维稳的怪圈”:各级政府将大量的人力物力财力用在维稳上,但社会矛盾和社会冲突的数量却不但没有减少,反而不断增加[3]。从某种意义上来说,已经形成一种“越维稳越不稳”的恶性循环。之所以出现这种悖论现象,除了市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加的客观原因之外,一个重要的原因就是现有维稳思路和模式的缺陷。

维稳成本极为高昂

近年来,各地维稳投入急剧上升,维稳成本相当高昂,在一些地方甚至已经到了不计代价、不惜血本的程度。据估计,广州市2007年社会维稳支出高达44亿元,远远超过当年社会保障就业资金的35.2亿元。[4]其它一些地方的情况也与之类似,甚至更为严重。这说明维稳工作的各种投入,已经成为地方政府一项占相当比重的常规性支出。如果以全国计,每年用在维稳上的资金更会是一个惊人的数量。据统计,我国今年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。据《2009年预算执法情况及今年预算草案报告》显示,公共安全财政支出在去年增加16%的基础上,今年将再增8.9%,增幅超过军费,实际金额亦与国防开支相差无几。[5]

目前的维稳模式还需要大量的人力投入。由于“零指标”和“一票否决”的巨大压力,地方政府不得不把维稳当作首要任务,不惜人力物力财力的投入,不仅扩大编制、增设“维稳办”、“综治办”等机构,而且凡是进入敏感时期、或者遇到敏感事件,都要进行大规模的动员,各个部门齐上阵,力保辖区内平安无事。对于部分可能制造“麻烦”的人员,又往往采用“多跟一”的方式,实施24小时监控,有的甚至使用相当现代化的监控工具。这样的维稳方式,给基层干部带来了巨大的工作压力。除了基层干部,地方政府有时还会发动大量志愿者,或是走上街头,或是据守社区,积极配合相关部门进行维稳工作。

为维稳支付的代价并不仅仅表现在财力和人力的投入上。在一些地方,维稳已经对政府的正常工作造成冲击。维稳已经不仅仅是某些职能部门和工作人员的事情。每当有群体性事件发生,或进入敏感时期,各个部门都要以维稳为首要任务,基层政府许多工作人员都有“承包”的任务。在这样的时期,甚至整个政府的工作都要围着维稳转,有些正常的工作不得不被迫给维稳让路。这时的“维稳”在基层官员和普通民众看来已经成为一种新的“折腾”。

维稳成本居高不下的问题,近年来不仅没有得到缓解,而且还在不断恶化。无论是行政支出,还是人力投入,目前都呈现出强劲的上升势头。如果不改变现有的维稳工作方式,维稳成本将会成为各级地方政府和地方社会的一个日益沉重的负担。而更为不利的是,为完善市场经济和构建和谐社会所必须进行的一些重要改革,往往由于担心造成不稳定而被束之高阁,由此造成政体改革无从启动,言论自由不能放开,反腐措施无法诉诸社会,利益集团的发育失去社会的控制,社会失范日趋严重。[6]

维稳与不稳定的恶性循环

近年来大量的案例表明,旨在消除不稳定因素的维稳工作,实际上已经成为导致社会不稳定的重要因素之一,造成了“越维稳越不稳”的恶性循环。

维稳成为制造不稳定因素的一个重要原因,是现有的维稳思路往往是以压制正当的利益表达为前提的。于是就形成了这样一个恶性循环:越是要强调社会稳定、强化维稳工作,政府特别是基层政府就越是不能容忍民众的利益表达;民众越是缺乏有效的利益表达,社会中的利益格局就越是倾斜,尤其是底层群体受到的损害也就越大;利益格局越是倾斜,利益矛盾和冲突也就越尖锐,不满情绪也就越强烈;由于正当的利益要求受到压制,一些群体或个人就只能采用体制外的方式、有时甚至是暴力的方式来表达和发泄不满,于是导致社会矛盾越加激烈;而社会矛盾越是激烈,政府就越是要强化维稳工作,从而形成一种社会不稳定的恶性循环。

稳定是压倒一切的”的做法也向民众提供了一种误导性的预期。社会矛盾和社会冲突的解决原本是一种博弈的过程,而现在的情况是,由于维稳成了压到一切的政治任务,成为“一票否决”的标准,“是否影响稳定”就成为政府官员解决问题时的选择标准。可能影响稳定的,就努力解决,甚至不讲原则地息事宁人;不会影响稳定的,就尽量拖延,甚至不予理会。长此以往,民众也就明白了政府解决问题的标准,从而将所谓“闹”(即“威胁稳定”)作为博弈的一种手段,作为施加压力的一种方式。这意味着,如果你要想让你的问题得到解决,就得制造点“威胁稳定的事端”;如果你连“稳定”都不会威胁,你的问题就不要想能得到解决。所谓“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”,就是由此而来。

维稳的恶性循环还表现在现有维稳方式使得一些维权者一旦进入维权的过程,就等于踏上一条“不归路”,而踏上不归路的维权者又成为“不稳定”现象的“职业制造者”。现在许多地方都存在一些所谓“上访专业户”。这些上访专业户的形成,有时是由于某些问题长期得不到解决(其要求有的是合理的,有的也可能是不合理的),但也有一些是维稳方式造就的。一些上访者或群体性事件的参与者,一旦参与了上访或群体性事件的过程,就被当地政府打入“另册”,不但受到打击报复,而且正常的生活都会受到严重干扰而难以为继。对于一些人来说,过正常的日子不再可能,只能走上职业化的上访或维权道路。还有一些人在上访或维权过程中受到了各种打击迫害,这些又成为上访或维权的新事由,由此使他们成为终生的职业上访者或维权者。不难看到,本意是要防止不稳定事件发生的维稳,由于政府的不作为或乱作为,反而成为促成不稳定事件发生的机制。

维稳成为维护既得利益格局的工具

维稳的本意是维护社会的稳定,确保整个社会的安全和人民安居乐业的社会环境。但在目前的维稳模式下,社会稳定和利益表达被人为对立起来:利益表达、特别是来自社会底层的利益表达,往往被认为是危及社会稳定的不稳定因素而受到压制。在实际工作中,通过压制和牺牲利益表达来实现短期内社会稳定成了相当普遍的做法。其结果不仅是治标不治本,不仅无助于社会的长治久安,反而起到了维护既有利益格局的作用,有时甚至对社会公正造成严重损害。

应当看到,目前我国已经是一个社会结构高度分化的社会,不同的群体和阶层的利益开始出现明显差异。这些利益本身往往并无“对与错”的差别,只要是合法的利益都是正当的。但问题是,不同群体或阶层所处的位置和所掌握的资源的差异,决定了他们追逐自己利益的能力是明显不同的。一方面,诸如农民工和城市下岗职工这样的弱势群体,几乎完全缺乏体制内的利益表达渠道和利益谈判能力,他们不仅无法影响事关切身利益的政策制定,也难以通过谈判等方式来维护自身权益。另一方面,一些占有大量资源的强势群体,则已经初步显示了通过各种渠道和方式来影响和左右公共决策的能力。不均衡的利益格局伴随着不均衡的利益表达能力,如果坚持目前的维稳模式,那么,维稳工作就会起到维护现有不均衡利益格局的作用,有时甚至会蜕变为维护既得利益的工具。

首先,基层政府经常用“稳定压倒一切”的口号来阻止和压制弱势群体的利益表达和利益诉求。在这种情况下,无论是信访还是报刊,无论是网络还是社会组织,都难以成为弱势群体表达利益的有效渠道。实际上,当我们以稳定为由不允许农民工组织起来集体追讨被拖欠的工资,不允许被拆迁户就拆迁补偿进行讨价还价之时,维稳工作实际上已变成维护拖欠农民工工资的不法企业和承包商利益的工具,成为维护开发商掠夺被拆迁户利益的工具。

其次,当维稳工作成为压倒一切的首要任务的时候,一些地方政府对社会矛盾和社会不稳定的局势估计得过于严重,那些短期内可能带来一定利益冲突,造成一定社会波动、但从长远看能有利于理顺社会中利益关系的政策和措施往往被搁置,一些必要的改革措施因此错失时机,导致不均衡的利益格局迟迟得不到有效调整,既得利益集团不断坐大,甚至社会对其失去应有的制约。

僵硬的维稳模式助长了社会失范

只求稳定、压制表达的维稳模式所造成的另一个严重后果,就是助长了中国社会基础秩序的溃败。近些年来,社会失范的迹象日益明显,已经蔓延到社会生活的各个领域:行政权力开始出现失控,腐败相当普遍地盛行;社会中的收入和财富分配有相当部分是以灰色甚至黑色的渠道进行,贫富悬殊的趋势在很大程度上处于不可治理状态;潜规则盛行于社会,甚至成为基本的为官处世之道;强势利益集团肆无忌惮,一些地方甚至为黑恶势力所渗透和控制;社会公平正义遭受严重侵蚀,社会底线失守,人格操守和职业道德普遍沦落;整个社会的信息系统高度失真,体制性的信息空泛、扭曲,人们对统计数据的弄虚作假已经习以为常;改革共识接近破裂,社会认同和社会凝聚力在急剧流失;不同社会群体之间出现结构性疏离,缺乏平等有效的沟通和互动,贫富群体之间相互仇视;……。这些问题的存在,才是影响社会稳定的真正的长期的祸患。[7]

上述社会失范现象虽然不是由维稳直接导致的,但僵硬的维稳模式对社会失范的发生起了重要的促成作用。一方面,“不惜代价、只求稳定”的维稳工作本身往往就缺乏原则和规范。现代社会中,最根本的规则就是法律。然而,一些地方的维稳工作往往超越现有的法律框架,以行政方式来替代司法方式,昭示权比法大。在处置矛盾比较集中的计划生育、征地拆迁、国企改制等重大社会问题时,常常在政府内部明确排斥司法的介入。[8]其结果是某些社会矛盾和社会冲突虽然得到权宜性的解决,但却同时导致法治的退步和社会生活的无规则化,社会失范由此而生。

更为重要的是,在现实社会生活中,对为克服社会失范所必须进行的一些重要变革,往往由于担心其威胁社会稳定而被搁置拖延,结果是使社会失范的趋势日益严重。因此可以说,目前这种模式的维稳之路,已经无法继续走下去了。

二、运动方式与权宜之计:现有维稳模式的基本特征

上述分析表明,目前我国的维稳之路已经越走越窄,现在已经到了对这种维稳模式进行认真反思的时候了。在僵硬的稳定压倒一切思维下形成的应对社会矛盾和维稳的方式,最突出的特征是将市场经济条件下必然存在的利益表达与社会稳定机械对立起来,将许多正常的社会矛盾和冲突甚至是正当的利益表达作为不稳定因素对待,并在此前提下力图用事倍功半的运动化方式来解决这些被认定的“不稳定因素”。更具体地说,在实际运作中,这种维稳模式具有这样一些特征:

处理社会矛盾的运动式方式

目前的维稳工作方式可以称之为一种“运动式治理”模式,即各级政府以垂直命令、政治动员的方式,在某些特定的时期集中调动力量、配置资源,用以解决一些比较尖锐、比较突出的矛盾和冲突。这种模式往往具有行政主导、不计成本、“一刀切”、“一阵风”等特点。但这种模式却是一些地方政府目前最为熟悉、运用最为广泛的维稳工作方式。

以往的实践证明,运动式的治理模式可以在一定程度上有效化解各种久拖不决的遗留问题,可以成功完成诸如“平安奥运”、“国庆大典”这样的阶段性任务,也可以有效应对“非典”等突发性的公共危机事件。就是在可预见的未来,运动式的方式也不能一概加以否定,比如对某些“历史遗留问题”,采取集中精力、各部门联合办公解决的方式仍然是必要的。

但同时需要看到,运动式治理往往追求的是一时之功效,更多地依靠权力或权宜性的措施,工作进行的时候轰轰烈烈,过后就往往被弃置一边,而不能形成制度化的积累。在面对复杂而琐碎的以利益冲突为主的常规化社会矛盾时,运动式治理往往会陷入“治标不治本”的困境。运动式治理方式还往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用,以权代法的工作方式造成在处置矛盾和冲突的过程中往往会出现政治化、刑事化、意识形态化等倾向,容易把正常的利益表达上升为政治问题和刑事问题,其结果是使解决社会矛盾和社会冲突的路子越走越窄。

体制性防卫过当

在处理社会矛盾和社会冲突时防卫过当,几乎是一种普遍的现象。“严防死守”、“消灭在萌芽状态”、“构筑护城河工程”等,成为维稳工作中经常而普遍使用的语言。在各种社会矛盾面前,动辄草木皆兵,敏感过度;在面对那些表现形式比较激烈、有一些过激言论和行为的社会冲突时,一些地方政府往往轻率地把警力推到第一线,甚至把利益矛盾定调为敌我矛盾或刑事案件。这样的做法不仅无助于矛盾化解,有时反而引火上身,使政府成为矛盾的焦点,严重时造成警民对立、干群对立,使政府处于敏感而脆弱的位置。

之所以出现体制性防卫过当的现象,一方面是由于对社会矛盾和社会冲突严重性的判断出现偏误,另一方面则是政府在处理社会矛盾和冲突时缺乏自信,担心任何小的矛盾冲突都可能导致大的社会动荡,因而显得过于敏感,非常脆弱;面对各种社会都会存在的利益矛盾时草木皆兵,制造假想敌,不切实际地试图把所有的“矛盾都消灭在萌芽状态”。

政府的这种不自信,不仅源自于静态稳定观和“不稳定幻象”[9],而且还与目前对党政领导干部的评价激励机制密切相关。“一票否决”和“零指标”这样的考核标准,在促使地方官员对维稳工作高度重视的同时,也使他们陷入了一种体制性的两难处境:一方面,他们要积极推动经济,促进发展,而这难免引发新的利益纠纷;另一方面,他们又必须保持地方稳定,杜绝任何尖锐的社会冲突和恶性事件。在这种情况下,基层干部在维稳工作中的责权严重失调。上级要求“把矛盾解决在基层”、严禁上交矛盾,然而,许多表现在基层的社会矛盾具有更深的根源,比如条块分割造成的矛盾或者国家不同政策法规之间的冲突等,基层政府并不具备从根本上解决这些矛盾的资源和权力。

这样,当面临可能“威胁”地方稳定的社会矛盾与冲突时,地方领导人往往缺乏周旋的空间,进退失据,难以从容面对矛盾的复杂性,着眼于从根本上解决问题。他们只能利用各种高压手段,自上而下“层层加码”,只求尽快平息事端,得一时天下太平,尽量在任期内不出事。而不能从根本上化解产生矛盾的那些深层原因,其结果就是导致造成社会矛盾的深层问题不断积累。

机会主义与非规则化

在解决社会矛盾和社会冲突的原则上,存在着一种明显的“机会主义”倾向。面对不断增加的社会矛盾,一些政府部门对下级政府的基本要求就是不出事,而不管你用什么方式去解决问题。在这个过程中,法治和原则往往被弃置一边。有的时候采取专横的高压措施,有的时候又无原则地迁就以息事宁人。这样的做法尽管可取一时之功,却往往留下无穷后患。机会主义的处理方式不会有助于建立规则,反而是常常破坏既有规则。

近年来,在面对某些社会矛盾,特别是在那些基于具体利益冲突、同时又不具有扩散性的社会矛盾时,一些地方政府开始更多地使用经济的方式来解决问题,即所谓“人民内部矛盾用人民币解决”。随着“维稳基金”在各级政府中的普遍设立,政府利用补贴、救助的方式来处理部分“法度之外、情理之中”的特殊案例的做法越来越普遍。

用经济手段解决利益问题,比原来用高压甚至政治化的方式来解决利益冲突无疑是前进了一步。但是,这种“花钱买平安”的维稳模式存在严重缺陷,甚至可能带来更多后患。“花钱买平安”的做法往往实际上无法可依,有时是政府用公共财政来为一些企业或相关方面买单。在实际操作中,使用经济手段的标准往往只凭负责官员的个人判断,其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性。在处理那些个案特例时,政府花钱的首要目标也只是求得权宜性地摆平矛盾。

这种做法无疑会进一步助长民众当中存在的“不闹不解决”的预期。一些人在缺乏体制内资源支持的情况下,有时会故意选择在特殊时期、敏感地域向政府提出各种适当与不适当的要求,逼迫政府在维稳工作的压力之下做出让步。这种只求息事宁人的维稳方式必然导致和助长的机会主义,不仅严重增加了化解社会矛盾的成本,而且破坏全社会的包括是非观、公正观在内的价值理念,因而非但不能真正促进社会公平,反而加速了社会基础秩序和社会价值体系的溃败。

社会矛盾终止机制的缺失

任何社会对社会矛盾和冲突的解决都需要一个终止机制,即一个“到此为止”的机制,在司法程序中,就是终审判决。就此而言,维稳工作的理想目标是做到“案结事了”,形成一个矛盾基本化解、各方都能接受并遵守执行的方案。然而,目前的维稳工作却难以真正化解冲突、终结矛盾。具体来看,目前普通民众解决矛盾和纠纷主要是通过信访和司法这两个渠道,然而无论是信访还是司法,在处理矛盾和纠纷的过程中常常都缺少一种终止机制。这也是导致今天社会矛盾旧的未了、新的又来的重要原因之一。

先看我国目前广泛实行的信访制度。由于缺乏程序性和法律效力,信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷;而其背后的深层原因,则是权力的任意性。我国通过三十年改革建立起一个市场经济和依法治国的基本框架,但行政权力仍然是社会的中枢,主导着社会生活的方方面面。对于普通民众而言,政府的权威仍远远大于司法的权威。一旦利益受损或受到不公正对待,人们总是习惯于通过信访、上访等渠道向政府求助。然而,信访制度本身所具有的非程序性和不确定性,表现为缺少清晰的、普遍适用的运作规则。从实际效果看,进入信访渠道的案例当中,只有千分之一左右的案例可以得到解决。[10]大多数问题得不到解决的上访人员,会由于寄希望于“青天大老爷”而一访再访,形成持续滞留性上访。另一方面,地方政府官员迫于对上负责的政绩压力,采取截访、销号、拘留、劳教等不正当手段压制民众的上访行为,使上访者的合法权益受到进一步损害,遭遇更多的不公正对待。这不但使问题得不到解决,反而产生更多、更激烈的新矛盾,更有可能诱发极端事件。这些新矛盾的矛头往往直接指向各级政府。由此,不仅政府部门的公正性遭到质疑,而其本身亦成为矛盾冲突的主体。如果这个趋势得不到及时纠正,长此以往,势必积累成影响全局的合法性危机。

与此同时,权力支配下的司法过程中的矛盾终止机制也是软弱无力的。由于社会特别是权力部门普遍缺乏对司法权威的信任和尊重,许多矛盾和纠纷并未能进入司法渠道。那些即使进入了司法渠道的矛盾和冲突,也可能由于相关各方对司法裁决和判决缺乏足够的尊重,而出现“立案难”、“审理难”、“执行难”和“再审难”等一系列问题。甚至在司法中已经做出终审判决的,由于领导人的一个批示、一个“招呼”,又可以导致一个推倒重来的过程。现实中涉法涉诉的信访案例的大量出现,正表明许多案件是在司法渠道和信访渠道中并行甚至不断往返的。这类现象的存在既削弱了法律的权威,也加大了解决问题的难度,致使矛盾和纠纷久拖不决,甚至循环往复。

三、   破除“不稳定幻象”,形成关于社会稳定的新思维

导致上述维稳模式和维稳工作问题的,是过去若干年中形成的占主导地位的僵硬而静态的稳定思维,以及与这种稳定思维密切相关的对社会矛盾和不稳定问题的误判。这种僵硬的稳定思维最突出的特征是,对市场经济条件下社会矛盾的特征和性质判断有误,把利益表达与社会稳定对立起来,夸大了发生大规模社会动荡的可能性,并将维稳的目标定位于静态的刚性稳定而不是动态的弹性稳定上。在这种情况下,破除传统的维稳思维、形成关于社会稳定的新思维是至关重要的。

理性定位当前的社会矛盾

近些年来,由于贫富差别、官员腐败、征地拆迁、失业下岗、劳工权益等引起的社会矛盾和社会冲突在不断增加,有的还出现激化趋势或导致大规模群体性事件,这些都是不容否认的事实。同时,一些改革措施,比如教育、医疗、国企改制等方面的改革,也难免引起新的矛盾,这也是不能忽视的事实。关键的问题是如何对这些社会矛盾和冲突进行准确的判断和定位。

在近些年发生的社会矛盾和冲突中,征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益等往往是主要的起因。不难判断,这些现实中的矛盾和冲突基本上都是因利益之争而引发的,是属于人民内部矛盾范围的利益冲突与利益矛盾。而很久以来,有关部门却往往将这样的矛盾与冲突加以政治化或意识形态化,不恰当地上升为危及基本制度和社会稳定的政治问题。其实,我们社会中多数矛盾和冲突的内容本身并不存在政治或意识形态的因素,只是利益矛盾和利益冲突的问题。在利益高度分化的时代,利益矛盾、利益冲突、利益博弈本是正常的社会现象;在一个多元的现代社会中,社会矛盾与冲突将成为我们日常生活的组成部分。

更为重要的是,应当认识到,基于利益的冲突是理性的冲突。利益矛盾不同于政治矛盾,也不同于民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾。一般来讲,政治矛盾、民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾都具有某种不可调和性,矛盾各方存在原则性对立,而就这些原则往往无法做出让步和妥协。这些矛盾又总是带有强烈的感情色彩,双方势不两立,一旦激烈爆发,亦时常难以通过协商谈判的方式达成有限的共识,而是往往不惜诉诸暴力也要捍卫各自的原则和立场。相反,利益矛盾是可以用谈判、妥协、讨价还价等理性方式解决的,其中能够造成大规模社会动荡的因素是很少的。因此,维稳的工作不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和冲突,而是要为其设立规则,要为这类问题的解决提供制度化的渠道与方式。良性的体制不是要消灭冲突,而是能够容纳冲突和用制度化的方式化解冲突。因而更需要避免将一般的社会矛盾与威胁稳定的政治危机混为一谈。

需要注意的是,近些年来,一种被称之为“非直接利益冲突事件”的发生呈上升趋势。在这类冲突中,事件参与者中的大多数与事件本身并没有直接关系,或者说大多数人与具体的事端和当事人并无直接的利益关系。参与者的主要目标是发泄情绪,表达对带有全局性整体性问题如司法不公、贪污腐败、公权滥用等的不满。在这种现象背后往往是长期积累的不满和怨愤。[11]处理此类事件要比处理直接利益冲突事件棘手得多,而利益矛盾与冲突处理不当则会导致更多的“非直接利益冲突事件”发生。

准确评估社会动荡的可能性

客观地说,“稳定压倒一切”思维定势的形成不是没有原因的。原因之一是1989年的风波以及大约同时发生的苏东剧变。由此,对危机和不稳定的担心成为一片阴霾,沉重地压在人们的心头。另一个原因是,随着改革进入利益重新分配的时期,特别是由于某些扭曲改革机制的形成,使得改革在某种意义上已经开始成为掠夺财富的战争,由此导致利益冲突与社会矛盾不断增加和日益显现。于是,决策层乃至整个社会也开始被不稳定焦虑笼罩。在过去的若干年中,不时有人预言中国发生大规模社会动荡的可能。其实,如果比较一下其他国家社会转型的特点就不难发现,伴随着市场化改革进程,经济发展和人们生活水平的提高会带来民主和参与的要求增强。而在我国,30多年来尽管经济高速发展,类似的逻辑并没有出现。我国近年来社会矛盾的增多、社会冲突的加剧,与其说是经济社会发展的必然结果,不如说是某些改革进程的延误和我们工作中某些失误造成的。

要准确判断中国发生大规模社会动荡的可能性,需要对目前中国社会的形势有一个总体的判断。这个判断可以概括为三句话:第一,经济快速发展;第二,政治基本稳定;第三,社会矛盾突出。经济持续增长为我们解决很多问题提供了空间和条件;政治基本稳定的含义是,对于目前政治制度的框架,人们基本是认同的;与此同时也要看到社会矛盾相对突显,有时甚至相当尖锐。我们应当正视这个现实,对这些社会矛盾的性质与特点,要有恰如其分的把握,即正确地判断其性质和严重程度。我们认为,目前我国尽管存在许多矛盾和冲突,而且可以说有些问题和矛盾还是很严重的,如果处理不好也有酿成大的社会危机的可能性,比如腐败的问题,贫富差距的问题,还有下层群体的生存问题等等,但总体而言酿成大的社会危机和社会动荡的可能性并不大。[12]某些矛盾和冲突的表象虽然具有一定的挑战性,但并不足以构成对社会基本稳定的威胁,更不致影响人心思治、民意向稳的基本趋势。

要准确判断我国发生大规模社会动荡的可能性,还需要破除一种普遍存在的“不稳定幻象”。所谓不稳定幻象是指,一种看起来似乎社会矛盾和社会冲突不断激化,社会稳定面临严重现实威胁的感觉。这种不稳定幻象在目前相当普遍地存在,也是将稳定作为压倒一切的目标的基本依据。各种加总起来的全国统计数据和案例似乎也可以为这种幻象提供证据。但这种幻象是似是而非的。使得这种幻象得以产生的因素至少有如下几个:首先,不加区别地将许多社会矛盾和社会冲突加总列为不稳定因素。现在许多部门和机构都有一份不稳定因素排查表,[13]把日常生活中许多正常的、与稳定问题毫无关系的矛盾和冲突都列为不稳定因素。甚至有的中学也列出一份长长的排查表,将同学之间的一些小矛盾、将学生对伙食的意见也列为不稳定因素。[14]将这些现象加总起来当然是一个吓人的数字。就是人们经常提及的所谓群体性事件,实际上也包含了许多极为不同的内容,其中许多与社会稳定并没有直接关系。

其次,由于缺少应对社会冲突有效措施而形成的“冲突敏感性”。在我国,社会矛盾和社会冲突成为一种越来越敏感的现象,有时连正常的讨论和研究都不能进行。这种敏感性不完全是来自于事实本身,有相当一部分是由于我们缺少解决问题的有效措施造成的“棘手感”。而现有的维稳思维和方式所产生的效应,不仅造成越维越不稳的“恶性循环”,其本身就有制造紧张空气、自吓吓人的效果。实际上,如果我们将那些完全可以避免的“不稳定因素”(如征地拆迁中由于政府行为不当造成的“不稳定因素”,拖欠农民工工资等由于政府不作为造成的“不稳定因素”,以及维稳工作本身造成的“不稳定因素”)排除在外,现实中的“不稳定因素”就会大量减少。

综上所述,只有正确定义矛盾冲突的性质,准确判断社会动荡的现实可能性,我们才能走出认识上的误区,以一种从容自信的心态解决中国实现长治久安所需要解决的那些根本的、长远的问题。

将利益表达与社会稳定一致起来

僵硬稳定思维的最大误区之一,是将民众的利益表达与社会稳定对立起来,将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。目前的社会矛盾和冲突,绝大多数是因为弱势群体缺乏有效的利益表达而造成的。近年来社会矛盾冲突事件呈现的上升趋势,其根源并不在于利益矛盾数量的突然增多以至于无法应付,而是因为缺乏有效的利益均衡机制,无法及时调整不同群体之间的利益关系。

在市场经济为主导的现代社会中,利益分化是一个普遍现象。当前,随着我国市场体系的初步建立,利益分配的格局已经出现了较为严重的分化。更由于权力与市场化转型的紧密结合、城乡二元结构的持续、全球化进程的影响等诸种结构性因素,中国社会已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的位于社会底层的弱势群体。[15]他们不仅缺乏在市场中致富的机会与资源,就连自身的合法权益和生存的基础资源也屡遭侵害。在利益遭受侵害时,由于这些群体的组织资源相当稀缺,且受到目前的维稳模式的种种限制,他们无法进行有效的利益整合,难以形成共同的利益诉求,无力通过利益表达维护自身权益。因此,在与强势群体发生利益矛盾和冲突时,他们往往处于一盘散沙、失语失声、束手无策的境地,有时不得不寻求用体制外的方式进行利益的抗争。

目前的中国社会也并非完全没有体制内的利益表达渠道,但可以真正有效利用这些体制内表达渠道的,往往是那些掌握了大量资源、与政府有着密切关系的强势利益群体。体制内的利益表达在许多情境中只是强势群体的利益表达。因为正当利益表达渠道的缺失,弱势群体当然无法通过协商和谈判的方式来维护自身利益,利益关系失衡的格局始终得不到调整,才导致弱势群体被迫采用体制外的利益表达方式。而这些方式所带来的社会不稳定威胁又促使政府对这些体制外的利益表达方式采取高压政策。如此,弱势群体既在体制内的利益表达格局中缺位,又在体制外的利益表达方式中遭到打压。其后果是,不仅其合法权益得不到充分的、及时的保障,而且,这种用强力和高压建立起来的稳定本身也非常脆弱和敏感。在近年来发生的一些群体性事件中人们可以发现,引起事件的事由往往是微小甚至琐碎的,但结果却形成众多人参与的、后果严重的大规模暴力事件,事由和结果之间高度不对称,其原因就在于此。而目前“枪打出头鸟”,将维权人士作为打击对象的做法不仅无助于问题的解决,反而会为社会长治久安埋下真正的隐患。

大量的研究表明,在诸多矛盾冲突事件背后,是利益表达机制的缺失。若不从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题,一味以稳定为名压制合法的利益表达方式,则只会积聚矛盾,扩大冲突,使社会更不稳定。温家宝总理在2010年全国人大会议上提出,“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐”。就此而言,新的稳定逻辑应该是:维护宪法所赋予的公民合法权利,有权利的保障才有相对的利益均衡,有利益的均衡才有社会的稳定;这才是解决社会稳定问题的治本之道,就此意义而言,维权就是维稳,维权才能维稳。

四、   以建立市场经济条件下利益均衡机制为主导的制度化建设

要打破“越维稳越不稳”的稳定怪圈,就必须破除目前僵硬的维稳思维,形成在新的形势下解决社会矛盾和社会冲突,从而实现社会长治久安的新思维。这种新思维的关键之点是:转变政府职能,建立有限政府,避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置,强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色;强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制,使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段;建立市场经济条件下的利益均衡机制,改变目前社会中利益关系严重失衡的局面,并为社会不满情绪的宣泄提供制度化的管道;促进民间组织的发育,形成化解社会矛盾和社会冲突的社会性机制。

而市场经济条件下利益均衡机制的建立,则是形成解决社会矛盾和社会冲突新模式的核心步骤。

建立市场经济条件下的利益均衡机制

建立市场经济条件下的利益均衡机制,是解决社会矛盾和冲突的根本途径。一种有效的利益均衡机制,才可能抑制利益格局日益倾斜的危险趋势,协调不同社会群体之间的利益关系。而要建立这样一个有效的利益均衡机制,会涉及到一系列相互关联、互为条件的制度安排与制度创新。具体而言,如下机制的建立应该进入决策的视野:

信息获取机制。要求有关方面遵循信息公开的原则,对相关信息主动发布或经申请发布,保证公众的知情权:公众有阅览卷宗、参与听证等权利。只有信息的公开、透明、充分、真实,公众才有可能及时了解事关自身利益的公共事务与公共决策,也才可能在第一时间保护自身的权益。应当说,信息的不公开以及与此相联系的权力暗箱操作,是致使一些利益矛盾和冲突产生并激化的重要原因。

利益凝聚机制。一个社会要能够有效地解决利益矛盾和冲突,必须得有一个利益要求凝聚和提炼的机制。只有经过凝聚和提炼的要求才能接近政府决策的层次,而分散的、散射的要求是很难在决策层面上进行处理的。利益要求的凝聚和提炼,必须以一定的组织形式作为载体。由于不同的社会群体所掌握的资源和表达的能力都存在很大差异,组织起来的集体表达、沟通与协商对于弱势群体就显得尤为必要。经验表明,经过凝聚的利益诉求也更容易通过谈判和仲裁的方式获得解决。

诉求表达机制。公众能够进行有效的利益表达需要在相关制度设置上,增加公众参与的环节,如以听证、表意、监督、举报等方式在涉及公众利益的问题上,向公众提供表达的渠道和机会。同时,也要设置相关制度,使得利益各方均可以通过大众媒体等方式充分表达各自的利益诉求。

施加压力机制。当今的社会,不同利益群体已经有了强势和弱势之分,强势群体拥有的资源多,为自己争取利益的手段也多;而弱势群体要有为自己争取利益的能力,必须得有特殊的施加压力的机制。当然对施加压力的机制需要用法律法治加以规范,但如果没有这样的机制,社会中弱势群体的利益就无法得到保障。

利益协商机制。指的是在利益诉求明确表达的基础上,矛盾各方按照法律的渠道和程序进行对话和谈判协商,自主解决其利益矛盾的一种机制。当社会群体在一定规则之下,通过协商谈判公平而又有效地自行解决彼此间的利益纠纷时,社会就初步实现了自我管理、自我调节。这时政府则无需事事介入,这样既减轻了行政负担,也降低了社会成本。在目前情况下迫切需要建立和完善的是劳资双方的协商谈判机制。

调解与仲裁机制。这个机制实质上就是一种矛盾终止的机制。在矛盾双方无法达成妥协的情况下,第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。而能够担任最后仲裁者角色的,就是政府和司法机构。在这样的制度安排下,政府尽管不必直接包办一切,但可以对整个协商谈判体制起规范作用,既是谈判平台的提供者,也是谈判规则的制定者,更是谈判结果的保障者。

这六个方面的机制在建立市场经济条件下的利益均衡机制中相互配合,层层递进,缺一不可。就现实而言,特别应当强调其中的利益凝聚机制和施加压力机制。建立利益凝聚机制,关键在于形成利益诉求凝聚和表达的组织形式。有效的社会组织不仅可以减少矛盾的出现,而且有助于促进矛盾的解决。吉林通钢发生的群体性事件,就是缺乏利益凝聚机制的群体性表达失去控制后,造成了流血事件。[16]如果当时存在工人自组织的可以真正代表工人与企业和政府谈判的工会,事态也许会以和平方式解决,流血事件也就更有可能避免。

一种行之有效的施加压力机制,应当包括集会、游行、请愿和罢工等方式。现代社会劳工运动的历史表明,市场经济条件下常见的劳资矛盾中,劳方往往在社会资本和政治资本方面处于显著劣势,罢工是其最后、但也是最为有效的施加压力的方式,通常可以迫使资方回到谈判桌前。现代劳工运动还证明,只要充分明晰了罢工的程序和规则,将其转变成常规政治的一个组成部分,即便是大规模的罢工、示威也不会对社会的基础秩序造成整体性冲击,反而有利于及时释放和消解掉那些可能导致社会动荡的紧张。[17]

防止用运动式治理体制化替代真正的制度化建设

近些年来,在我们的社会中似乎存在着一种解决社会矛盾和冲突方式体制化的趋势:一方面成立“维稳办”、“综治办”等专门机构,各级政府设立专项“维稳基金”,从组织结构和资源安排上强化政府的维稳能力;另一方面强调“领导包案”、“属地管理”,推行干部考核中的“零指标”,从激励机制上提高干部的维稳动力。上述做法可以称之为运动式治理方式的体制化。实践表明,这些体制化的安排,不仅难以从根本上治理社会矛盾和冲突,反而积累和激化了矛盾和冲突。在此我们之所以特别强调指出运动方式体制化的趋势,是因为这种趋势预示着一个十分有害的方向,即把运动式治理定型化和常规化,看起来貌似制度化建设,但实际上却与强调法治、规则、程序的制度化建设南辕北辙。

处理社会矛盾的体制化(或运动式)趋势与制度化建设有着本质的区别,在很多情况下甚至截然对立:制度化的核心是法治,而体制化的核心是人治;制度化要求法律在权力之上,而体制化则是将权力凌驾于法律之上;制度化的关键是权力的适当分散与制衡,而体制化的关键是权力的进一步集中;制度化的渠道是司法建设和社会建设,而体制化的渠道则是架设更多的政府部门和过度行政化;制度化认为稳定和表达缺一不可,而体制化则认为稳定压倒一切;制度化相信化解社会矛盾需要全社会的参与,而体制化则相信解决社会矛盾只能依靠政府的力量。

表1 体制化矛盾调处模式和制度化矛盾调处模式的对比

体制化(或运动式) 制度化
社会背景 传统体制、利益分化程度低 转型体制、利益分化程度高
对矛盾基本看法 静态稳定 动态稳定
适用矛盾类型 突发冲突、遗留问题、危机管理 社会矛盾、利益冲突、常规治理
工作方式特点 行政主导、属地管理、刚性体制、行政命令、手段单一、强制性、不计成本、一刀切 公共治理、法制化、谈判协商、追踪问责、弹性体制、积极疏导、具体问题具体分析
政府角色 统包统揽、直接卷入、成为矛盾焦点 多元参与、搭建平台、作为调处中介人
社会角色 社会组织薄弱、缺乏自我调解能力、过度依靠政府 作为合作主体之一、凝聚利益、表达诉求
效果评估 弱化法律威信、助长投机心理、治标不治本、成本高昂、社会冲突呈现爆发式特点 培育法治精神与公民意识、降低成本、标本兼治、对社会冲突具有较强可预期性与可控性、体制具有对矛盾冲突的容纳能力

增强容纳冲突的能力和用制度化方式解决问题的能力

社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个,一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力,二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。这两个目标相辅相成,缺一不可。

社会管理得好与不好的区别不在于社会当中有没有矛盾,而在于制度是否能容忍矛盾和冲突。各地目前实行的“一把手负责”、“一票否决”等做法,是建立在一个完全错误的假定之上,以为没有矛盾、天下太平才是好地方、才是好制度。实际上好的制度不是消灭冲突,而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。因此首先要让我们的体制坚强起来,能够容纳矛盾、容纳冲突。经历30多年的改革开放,我们取得了举世瞩目的经济成就,综合国力大大增强,政府执政能力亦不断提升,面对任何社会都会存在的矛盾冲突,我们应该也能够自信而从容地应对。

增强体制对社会矛盾和社会冲突的容纳能力,首先要求政府在维稳工作中用动态的稳定观来替代静态的稳定观,转变过去那种“把一切矛盾消灭在萌芽状态”的工作思路。应该意识到我国已经进入利益博弈时代,出现了利益主体的多元化和利益诉求的分化,利益冲突也已成为人们日常生活的组成部分。这些冲突中有相当部分其实是正常的利益博弈。而当我们将这些利益博弈消灭在萌芽状态的时候,正常的利益博弈中断了,能够及早暴露社会问题的机制被消灭了,结果是矛盾的进一步激化。试想,如果农民工在被拖欠工资时有和资方的正常博弈,有表达利益要求的制度化途径,如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态,何至于出现“跳楼讨薪”、“持刀讨薪”的冲突事件?又何至于要一国的总理出面为农民工讨薪?

利益矛盾和利益冲突的存在本是社会发展过程中的正常现象,一个正常健全的体制要有容纳、归置这类现象的渠道和方式,这就是制度化规则和规范的建立。有了这种规则和规范,社会矛盾和社会冲突就犹如水渠中的水流一样,尽管有时候看上去汹涌激荡,但是可以知道它流向哪里,流到什么地方就能恢复平静。而我们现在就是缺少这样的渠,水来了,不知道有多大,也不知道会往什么地方流,于是就只能严防死守、顾此失彼。这样的渠就是制度化的规则、规范和程序。

提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力,首先需要将矛盾加以正确的分类。目前的维稳模式经常把不同类型的社会矛盾和社会冲突混为一谈,人们一般所说的不稳定因素,实际上包涵了小规模常规性的社会抗议、局部性的社会抗议和全社会规模的社会抗拒等几种相当不同的社会矛盾或社会冲突类型。它们对社会稳定的影响或导致社会动荡的可能性是非常不同的,而在目前对中国社会稳定和社会危机所进行的分析中,有关部门却很少注意到这些不同,甚至也未明确说明社会动荡的确切含义。这就往往容易将小规模的、正常的社会冲突,特别是利益冲突加总、放大为不稳定因素,致使将不稳定因素估计过重,防卫过当,甚至自己吓唬自己。只有准确地区分和理解不同类型的矛盾冲突,才能对症下药,有的放矢,有效地化解矛盾,治理冲突。

提高解决社会矛盾和冲突的能力,要以法治建设为中心,特别是强调基础制度和基础秩序的建设与落实。例如,宪法赋予公民的权利和表达的自由,特别是群体性的利益表达需要给予切实的保证。人们的利益诉求和对社会不公正问题的不满若没有制度化的渠道、以规范化方式释放出来,就只能以不受控制、难以预期的方式爆发出来。显而易见,规范化、受控制的表达方式给社会稳定造成的冲击和影响,远远小于不规范不受控制的方式。要承认这些利益表达方式和矛盾冲突方式的合法性,才可能通过法律法规进一步对其进行规范,确认其程序、规则和边界,使之成为其变化可以预期,其影响可以控制的体制化过程。再如,对严重威胁社会稳定的腐败现象,如果缺少有据可查、有凭可证的基础秩序的管束,就会呈现为不可治理的状态;仅仅靠“二奶造反”、“小偷行窃”、“内部互掐”等偶然因素,贪污腐败无从监督、难以曝光更无法杜绝。唯有依靠基础秩序的建设和作为制度创新的关键环节的体制改革,才能使社会进入可治理状态。

五、   制度化机制转轨过程中可能面临的风险及其应对

制度化建设是解决市场经济条件下社会矛盾和社会冲突的根本出路,只有社会稳定和利益表达并重,建立以利益均衡为中心的制度化的矛盾化解机制,才可能真正有效地均衡利益关系、维护社会稳定、促进和谐发展。然而,可以预见的是,从运动式治理方式向制度化治理方式的转变是一个艰难的甚至充满风险的过程。在这个过程中,长期被压制的矛盾冲突可能会以特定的形式暴露出来,甚至会出现社会矛盾和社会冲突在短时期内的“井喷”现象。因此,谨慎妥善地处理好机制转轨过程中的风险和问题,是不容轻视的。

采取妥善措施,渡过“惊险一跃”

当向社会各个阶层开放各种合法方式进行正当的利益表达,尤其是可以利用规范化的群体性利益表达的方式时,可以预见,我国社会将会遭遇一个社会矛盾和冲突的“井喷期”。这也是考虑制度化建设思路时人们不免担心的一个问题。这无疑是一个现实的问题,对此须谨慎对待、妥善处置,既不能掉以轻心,也不必草木皆兵。

首先,“井喷”现象并非是机制转轨所造成的,利益均衡机制只是提供了一个渠道,让以前那些被掩盖起来的社会矛盾以规范化的方式表现出来,并藉此得到可能有效解决的机会。由于矛盾无从解决、利益无法维护、公正无法实现而造成的怨气和不满,积累到一定程度,就会变成具有强大破坏潜能的力量,迟早都要找到释放和发泄的渠道。释放不满和怨气有两种方式,一种是通过规范化的渠道、以受控制的方式释放出来;一种是没有规范化的渠道,以无法预期的方式爆发出来。两者利弊显而易见。各类矛盾长期积累、不满和怨愤不能以适当的方式得到释放,拖延越久,风险越大,治理的社会成本也就越高。市场经济体制下的利益均衡机制,可以有效地作为社会矛盾和冲突的解压阀,并实现从运动式治理社会矛盾到制度化治理社会矛盾的转变过程,进而建立起真正维护社会稳定的长效机制。

为了尽量平稳地渡过社会矛盾的“井喷期”,可以考虑采取合理的、从实际出发的过渡性措施。比如,面对不同时期的社会矛盾和冲突,采用不同的解决方式和处置手段:老问题老办法,新问题新办法;老问题采用集中处置的方式加以解决,而新问题则采用制度化的方式加以解决。通常,老问题是指那些涉及面广、历史复杂的遗留问题,可以考虑借鉴“落实政策”的经验尽量给予一次性解决;新出现的社会矛盾和冲突则应该严格依照制度化的方式来解决。其次,为了避免出现较大的社会震荡,可以考虑采用渐进式的方式,自上而下地进行利益均衡配套机制的建设,特别是利益表达和施加压力机制的建设。在解决当前问题过程中,逐步进行制度化建设;同时通过各种方式倡导和培育通过合法合理的沟通来化解利益矛盾和冲突的协商意识。可以选择社会影响较大、波及面较小的社会矛盾类型,在条件比较成熟的地区进行制度化解决的试点,给基层官员、矛盾各方以及全社会一个学习和适应的时期。

防止可能出现的负面效应

在逐步建设制度化的矛盾治理模式过程中,人们很自然地会产生一种担心和疑虑,即制度化的矛盾治理模式是否会产生影响社会稳定大局的种种负面效应。这些对负面效应的担心主要包括:对“连锁反应”的担心,即政府一旦在某个案例上“开口子”,是否会引发大量同类或相似的案件的涌现,从而让政府陷入社会矛盾旋涡之中,无法招架;对“远水不解近渴”的担心,即与运动式治理模式相比,制度化治理模式在处理社会矛盾和冲突时规模小、速度慢、效率低,难以在短时间内迅速解决大批社会矛盾,从而一举扭转社会不稳定的局面;“组织恐慌”,即担心推动利益凝聚的社会组织大量出现后,有着共同利益诉求的民众可能组织起来,政府却无法“分而治之”,分辨出“不明真相”的群众和“别有用心”的“一小撮”。

上述担心同样是“不稳定幻象”的表现。针对可能出现的“连锁反应”,可以考虑如下措施,即通过“渐进式”方式推进制度化建设,一个阶段集中应对一种类型的矛盾,分类治之,尽量减少可能同时引发的矛盾数量和范围,使之始终处于可以控制的状态之下。在一个问题上或者一个局部出现“连锁反应”并不可怕,处置得当,就不会引发全局性震荡。

“远水不解近渴”也是一种普遍的担心,尤其是在各种维稳指标的压力之下。对此,可以考虑一种老的运动式方式与新的制度化机制妥善衔接的方式,特别是将以往“应急式”处理中积累的制度性因素转变为制度建设。我们可以预期,在机制转轨的时期,可能会有一个相当长的时间是两种机制并存的。在这个过程中,应当以渐进的方式,实现新的机制对旧的机制的替代。更重要的是需要意识到,那些从快从重、“一刀切”、“一阵风”的矛盾治理方式往往是治标不治本的,许多矛盾并没有得到真正的解决,而是被掩盖了起来,转化为长期积累的不满和怨气。制度化的矛盾治理机制虽然看起来效率较低,没有立竿见影的结果,但其着眼于利益关系的根本性调整,这些矛盾一旦得到解决,就真正实现了案结事了、息访罢诉。制度化的矛盾化解方式不是声势浩大的“扬汤止沸”,而是稳妥有序的“釜底抽薪”,开始的时候见效也许比较慢,但从长远来看,其在维护社会稳定、促进社会公正方面更有作用也更有效。

社会组织的正常发育在我们社会中一直是一道未迈过去的坎,社会组织总是被当作可能带来不稳定的假想敌。其实在法律框架内活动的社会组织本身就是社会建设和社会稳定的促进力量。具体来看,社会组织的作用在于:首先,通过组织内部的沟通和自我约束,形成主流的理性意见、孤立个别的激进观点,可大大增强群体行为的可预期性,亦可成为解决群体矛盾的“助推器”。其次,通过社会组织间的合作协商,利用集体谈判的方式自行解决群体之间的矛盾,实际上构成了防止群体矛盾向社会冲突转化的“防火墙”。再次,即便仍需政府介入,也为政府的调处工作提供了“着力点”,基层干部不必再面对散沙式的诉求,不仅大量节约工作成本,还可充分利用制度化的调处模式,妥善化解群体矛盾。可以说,向社会组织开放合法性空间是和谐社会建设的重要内容。

坚定自信,以从容心态进行机制转轨

应该承认,在从运动式的矛盾治理模式向制度化的矛盾治理模式的转化过程中,的确可能引发一些这样那样的问题,甚至可能出现一些局部的社会震荡。但是,正如前面已经指出的,这些负面效应和局部震荡一般不会导致社会的整体动荡。目前我国经济迅速发展,政治基本稳定,社会矛盾虽然比较突出,但发生大规模社会动荡的可能性不大,推动以利益均衡机制为核心的制度化建设恰逢其时。在历史赋予我们这样的机遇面前,等待、拖延,畏缩不前,将会是历史性失误。

长久以来,我们的社会一直处于一种“体制性拘谨”[18]状态,即制度的思维方式极为僵硬,只会根据简单的表面性现象和逻辑进行思维、判断和处理,无法面对复杂、多变的社会事实。体现在社会稳定问题上,体制性拘谨就是过分敏感,对正常的利益表达有着过分的担心和提防;过分估计社会动荡的可能性,看不到社会结构自身所具有的弹性,僵硬地坚持稳定压倒一切;其结果是使许多应该做的事情不敢去做,应当进行的为长远发展和长治久安所必需的制度建设难以有效推进。

我们应该看到,今天,国民经济的快速发展已经提供了通过制度化方式解决社会矛盾的资源,而政治框架的基本稳定则提供了解决社会矛盾、维护社会稳定的政治基础。更为重要的是,在经济迅速发展、人民生活水平不断提高的社会中人心思稳。尽管中国社会结构进一步分化,不同利益群体呈现出更大的差异,社会矛盾错综复杂,但绝大多数人不会愿意用“折腾”和“动荡”的方式来解决问题。面对这样的社会结构特点,我们应该坚定自信,高瞻远瞩,对当前维稳模式存在的弊端做深刻反思,树立稳定新思维,把利益表达和社会稳定置于同等重要的位置,以法治为核心推进市场经济条件下的利益均衡和利益表达的制度化建设,形成解决社会矛盾和社会冲突的制度化方式,为社会的长治久安奠定坚实的基础。

※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※※ ※ ※ ※ ※

到目前为止,中国的改革开放已逾30个年头。经过这30多年的努力,市场经济的基本制度框架已初步形成。市场经济在成为我国经济发展新动力的同时也提出了一系列新的问题与挑战。对于这些问题,力图用基于旧的体制逻辑形成的“稳定压倒一切”的思维来面对,只能误入歧途。我们现在需要做的,是超越稳定,重建秩序,[19]以有限政府、法治程序、均衡机制、公民社会等实在的制度建设来为市场经济条件下经济社会生活新秩序的形成、为社会的长治久安奠定基础。这种制度建设的重要含义之一,就是将利益表达制度化,用制度化的利益表达平衡社会中的利益关系,化解社会矛盾。这才是社会长治久安的真正基础,是社会稳定的根本之路。

参考文献:

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媒体报道:

“广西法院不受理13类案件 涉嫌规避风险转嫁危机”,《新京报》2004年8月12日。

“吉林通钢股权调整引发打人致死事件”,《新华网》2007年7月27日。http://news.xinhuanet.com/legal/2009-07/27/content_11782385.htm

“维持稳定 中国保安预算增幅超过军费”,《第一金融网》2010年3月6日。 http://www.afinance.cn/new/gncj/201003/257419.html


[1]本课题组成员有孙立平教授(清华大学)、沈原教授(清华大学)、郭于华教授(清华大学)、应星教授(中国政法大学)、晋军博士(清华大学)、毕向阳博士(中国政法大学)。参加讨论的还有周飞舟博士(北京大学)和马明洁女士(中国青年报)等。初稿撰写:晋军、应星、毕向阳。统稿:孙立平、郭于华、沈原。

[2]前些年流传过所谓收入达1000-3000千美元阶段是矛盾多发期的说法。其实在国际学术界这也是一个没有得到充分论证的说法。不错,在有的国家是存在类似的现象,但如果分析一下原因,就可以发现,那主要是由于经济发展了,人们生活水平提高了,民主和参与的要求就会增强。但在我国,近些年尽管经济发展很快,类似的逻辑并没有出现。近些年一些社会矛盾的增多,与其说是社会发展的必然结果,不如说是我们工作中某些失误造成的。

[3]根据中国社科院社会学所近年主编的《社会蓝皮书》,从1993年到2003年,全国每年发生群体性事件的数量从1万起增加到了7.4万起,参与人数也从73万人增加到376万人,呈现明显上升的趋势。2007年全国群体性事件更高达8万多起,2008年还爆发了一些震惊全国的群体性事件。即便2009年各地政府对维稳工作高度重视,群体性事件仍保持多发态势。

[4]笑蜀,“高昂维稳成本为何难降”,《东方早报》2009年6月26日A23版。

[5]见第一金融网(http://www.afinance.cn/new/gncj/201003/257419.html)。本届全国人大会议的新闻发言人李肇星4日说,2010年中国国防费预算拟为5321.15亿元,比上年预算执行数增加371.16亿元,增幅7.5%。

[6]孙立平,“要形成关于稳定问题的新思维”,《南方周末》2007年11月29日。

[7]孙立平,“对中国最大的威胁不是社会动荡而是社会失范”,见

http://blog.sociology.org.cn/thslping/archive/2009/02/28/13195.aspx

[8]例如,广西高等法院在2003年发文,明确指出暂不受理集资纠纷、土地纠纷、职工下岗纠纷等13类“涉及面广、敏感性强、社会关注”的案件。见“广西法院不受理13类案件 涉嫌规避风险转嫁危机”,《新京报》2004年8月12日。

[9]“不稳定幻象”是指一种以为威胁社会稳定的矛盾很多很严重、社会动荡发生的可能性很大的感觉,是脱离社会现实的非理性判断,是体制性防卫过度的突出表现。具体论述见后。

[10]参见于建嵘,“信访的制度性缺失及其政治后果——关于信访制度改革的调查”,《凤凰周刊》2004年第32期。

[11]参见应星,“‘气场’与群体性事件的发生机制”,《社会学研究》2009年第6期;于建嵘,“中国的社会泄愤事件与管治困境”,《当代世界与社会主义》2008年第1期。

[12]孙立平,“机制与逻辑:关于中国社会稳定的研究”,载孙立平《转型与断裂》,清华大学出版社,2004年。

[13]如某县“不稳定因素排查表”中所列:因房地产交易,城镇房屋拆迁,建筑工程质量和工程款结算,牧业管理引发的不稳定因素;因地权、征地引发的不稳定因素;因涉农问题引发的不稳定因素;因劳动就业、基本生活保障等问题引发的不稳定因素;因传销、制假售假等问题引发的不稳定因素;因集资、证券、储蓄、保险等金融问题引发的不稳定因素;因新闻出版、广播影视引发的不稳定因素;因基层组织和领导干部工作方法、工作作风问题引发的不稳定因素;因行政执法引发的不稳定因素;因司法工作引发的不稳定因素;因军转干部的问题、大中专学生就业安置引发的不稳定因素;因退伍、退役军人就业安置,自然灾害事故引发的不稳定因素;因教育问题引发的不稳定因素;因民族、宗教问题引发的不稳定因素;因环境污染、生态破坏引发的不稳定因素;因企业改制问题引发的不稳定因素;因食品、药品问题引发的不稳定因素;因防洪、建桥、水库开发影响群众生活、生产引发的不稳定因素;因安全生产问题引发的不稳定因素;因医疗问题引发的不稳定因素;因大型水利、水电工程移民引发的不稳定因素;因其他问题引发的不稳定因素等。

[14]某中学《不稳定因素排查工作自查报告》涉及内容包括:1、收费问题。2、安全用电问题。3、学生携带管制物品问题。4、食品卫生问题。5、校园及周边环境问题。6、学校及周边建筑问题。7、教师思想政治教育问题。http://www.zanczx.com/ReadNews.asp?NewsID=716

[15]参见孙立平,《断裂:20世纪90年代以来的中国社会》,中国社会科学文献出版社,2003年。

[16]褚晓亮、姚湜,“吉林通钢股权调整引发打人致死事件”,《新华网》2007年7月27日。http://news.xinhuanet.com/legal/2009-07/27/content_11782385.htm

[17]例如在英国,政府在1884年之后就没有动员军队镇压过工人运动,警察对各种抗议活动的处置方式和手段也越来越规范和成熟。参见赵鼎新《社会与政治运动讲义》第七章,社会科学文献出版社,2006年。

[18]孙立平,《走出体制性拘谨》,《经济观察报》2008年3月3日。

[19]孙立平,《用新的思维重建社会秩序》,《南方周末》,2007年12月13日。

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Taken from:  孙立平社会观察 (wechat ID)

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