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实际中很可能是不改革者上,改革者下——对吴敬链先生建议的探讨 (Discuss Wu Jinglian’s advice: In reality, non-reformers are promoted, reformers are dismissed)

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但是我在部门和基层调研时,觉得目前对改革的要求和机制,刚好是相反,即凡改革几乎无悬念者下,不改革者则很有可能上。多个私下场合与一些领导谈改革时,几乎都说起这样的情况,…… 更加紧要的是,紧急清理,并由人大立即颁布特别法,废除和停止执行一切严重阻碍经济增长、不合乎市场经济、不利于投资创业、防碍搞活经济、导致投资者资产无安全感、使得资金和消费外流、投资和建设遥遥无期、部门和事业乱收费乱罚款、有机会吃拿卡要等一系列过去立的法律法规及其有关条款。…

实际中很可能是不改革者上,改革者下
——对吴敬链先生建议的探讨

周天勇

文/周天勇 经济学博士、教授、中共中央党校国际战略研究所副所长

最近,看到吴敬琏先生的万字建言,改革者上不改革者下。心里很是振奋。

但是我在部门和基层调研时,觉得目前对改革的要求和机制,刚好是相反,即凡改革几乎无悬念者下,不改革者则很有可能上。多个私下场合与一些领导谈改革时,几乎都说起这样的情况:

一是一个地区的领导想推进某一个方面的改革,督促相关局办委,而许多局办委的负责人,碰到处科股长拿出法律法规来,说这项改革是违法的,你要推进你先签个字,你负责任。属下也是想,你推进改革,你想上升,但你不签字,失败了你拿我们当替罪羊。这些部门领导一想,现在强调依法执政、依法行政,依法改革;即使改革也要立法在先。算了,就不要趟这浑水了。还没改革,签了个字,举报信就上去了,犯不着。处理改革与违法之间,两边结果和风险相比,还是取不违法为先为大。因为真要改革,基本是违法的,一查一个准,肯定要下

二是虽然十八届四中全会也提出了,一些可能与现行法律法规不符的改革,在没有修改和废止法律前,可以向上级报告,进行授权后改革。于是,有地区想改革,就改革方案先与有关部委厅局自己熟悉的领导电话勾通,或者到北京省、会汇报,领导私下说,你是真想改革,还是假想改革?回答:真想改革。领导劝导,真想改革,你就不要打报告,你自己干就是了,成功了功劳是你和我的;不成功你自己负责任。你还不明白吗,在中国,打报告,一般是不想干这件事,推给上级,让上级研究研究,就没有了下文,就可以不干了。你又想改革,干出点政绩,又想让上级我们来承担责任,哪有这样的好事?你要知道,地方和企业是要搞活,要发展;而要搞活,要发展,要干点法律法规上没有的事,就要出这样和那样的问题;部门的职责就是不出问题,出问题我们就要负责任,你也要体谅我们。你既然将这项改革已经在当地吹出去了,看在咱俩至交的份上,你就打个报告吧,打上来我就研究着,时间嘛看中央具体对这样的改革有啥动作再说(中央让部门改革,大胆试,大胆闯,而部门却等着中央的精神)。这对你在当地也有个交待。

于是这位地方领导想,看来我要真进行改革,几乎是百分之百可能下,而不改革不出问题我熬着年头,没有功劳也有苦劳,我总能熬上去。于是,改革也就逻辑合理地推不动了。这不可能不直接影响党的十八届三中全会决定部署改革大业的进程和成功与否。

一、狭义“立法在先、依法改革”会使改革遥遥无期

目前,学术和政策界对“立法在先、依法改革”有一种狭义和错误的理解,就是所有具体的改革,如果与现有的宪法、法律和法规相冲突,都必须先清理,再通过人大和行政程序进行废除,然后调研、草拟、提出、讨论、提交、立法排队、辩论和通过新的修改草案或者新法草案,等有新法后,才能按照新法的精神进行改革。

如果是这样理解,则改革定会以失败而告终。清法、废法、排法、修法、立法的时间就很长,改革任务繁多,等立法后再改革,客观上使改革遥无期限,根本也完不成全会所述的改革大业。我国截止2013年11月底同,现行宪法及法律共计534部,行政法规490部,司法解释194部,部委规章及文件7767部,地方性法规8600多件。

从这些法律法规的特点看:

一是大多数是部门立法,不是第三方立法,部门权力利益(具体如审批、年检、收费和罚款等)的色彩很浓厚。

二是基本上是改革转轨过程中的立法,许多法律和法规中,含有很多重行政管制、轻市场规则的意图;越早的立法,越限制产权和市场,已经形成改革的最大障碍,根本不可能完全按照这些法律法规去推进改革。

三是从国际国内新的投资贸易规则要求,以及行政体制改革精神看,过去都是按照对企业和居民正面清单管理的思维方式所立的法律法规,而且对政府和行政的约束性立法很少和不严,许多法律法规在新的形势下,都不能再用。

四是许多法律和法规由于部门立法或者部门制定,部门利益使然,都想拥有审批权和收费权,都不想承担责任,法律法规间相互冲突、重复交叉问题并存;许多法律法规原则性太强,操作性太差,重审批轻监管,被处罚者违法成本很低,执法者由于处罚上下线空间太大而寻租机会太多。

因此,相当一部分法律和法规,需要推倒重来。我们的《预算法》、《住宅法》等许多法律,立了十几年,甚至二十多年,还没有出台。如果这样庞大而繁杂的法律法规,要清理、废止、修改、起草、充分讨论、立法排队、提交人大、开会辩论、大会通过,仅此一项,短则10年,长则20年。如果再依新法而改革,所用时间为6年,则改革完成的时间早是2030年,晚则是2040年。这样的过程和结果,根本不符合十八届三中全会改革以2020年为限的时间表精神。

二、曲解“立法在行、依法改革”将陷改革于失败

片面地理解和解释“立法在先,依法改革”,并以此为推进改革的原则,则会形成拖延、推诿、反对、打击改革势态,并且有改革的意图者,特别是省地县干部,普遍以不触及法律法规底线为准,不违法为工作准则,创新的事放一放,对改革抱谨慎、观望、等待之态度。

一是可能成为不锐意进取,或者改革总是没有进展,或者到预定的时间也没有完成改革的理由,最后把责任推到“立法在先、依法改革”上。

二是出于部门、垄断等利益,不愿意放权和放弃收费等利益,以“立法在先,依法改革”为由,能推则推,能拖则拖,拖到改革流产为止。

三是对一些改革方案的先行先试,推广执行,以“立法在先,依法改革”为由,加以阻碍。

四是改革者风险很大,如果狭义地解释“立法在先,依法改革”,许多改革实际上就是违法,任何人都可以举报提起诉讼,按照法律定以渎职罪或其他罪名,投入监狱。历史上许多改革者不能善终,就是因被触及利益者后来以违法的罪名而将其绳之。

从束缚和阻力看,如果狭义地曲解“立法在先、依法改革”,改革根本就无法进行。

如商贸投资仲裁机构,按照事业单位改革方案的要求,要么改革为政府的收支两条线事业单位,要么改为政府国资委管理的国有企业,这两条改革出路都会使这类机构无法与世界仲裁机构的设立和运行原则接轨,受到业界仲裁不会公平的诟病,并严重影响我国仲裁在国际经济的中话语权,及其此类高端服务业在我国的壮大发展。

再如,推进创新战略,急需建立科技金融体系,风险投资,科技信贷,国企并购,资本市场退出、互联网金融等等,要么与许多法律法规相抵触,要么根本就没有法,按照现行的法律法规办,根本就没有能建成科技金融体系的可行性;如果等这些法律法规,按照清法、废法、修法、拟法、讨论、提交、排队、辩论、通过等漫长过程去消耗时间,发达国家,特别是美欧日的科技创新,不可能等待我们修改完法律法规后,再和我们一起进行科技进步的竞争。

还有如,按照农村土地承包法律法规,目前农村农民的土地承包经营权,也就剩有10年左右的时间期限。一个真心投资于农业的企业,签订合同出资建设现代化农场,水渠、道路、地力、农机等投入了大量资金,快到期时,农民如果依目前的法律毁约,将有出无回、鸡飞蛋打。

如此等等,数不胜数。曲解“立法在先、依法改革”,必将阻碍改革、陷改革大业于毁灭。

法律法规是对实践中人们选择的行为准则和秩序的归纳。改革在一定意义上讲,就是弃旧建新的过程,立法不能脱离改革的实践,不能依据书本和想象去凭空捏造,狭义强调“立法在先,依法改革”。对新事物还没有探索,还没有进行新体制建设和运行的实践,其立法的实践根据是什么呢?依照这样凭空所立的法而行,会不会使改革走向死胡同呢?

三、“立法在先、依法改革”含义的时代要求

实际上,从世界其他有关各国,包括中国兴衰的历史看,不断地进行改革,推陈出新,才能保证不陷入周而复始、恶性循环的黄宗羲定律怪圈。

今天的中国,改革使人民幸福、国家强盛与不拖延改革使民生艰难、国家陷入困境之间正在进行着紧迫的赛跑。成则跃过峡谷,败则跌入深渊。没有退路可言。党的十八大选出了习近平同志为总书记的党中央,形成了有权威的中央领导集体,特别是十八届三中全会出台了具有划时代意义的改革总体方案。形成新权威主义与人民民主及市场经济相结合的可喜局面。

我认为,错过今天,以后这样有领导权威力、总体方案清晰、民众达成共识三位一体的改革局面不可能再来。改革机不可失,中国能否复兴,能否朝着现代体制和现代国家迈进,关键在此改革一战。不能片面地理解、解释、宣传和扭曲“立法在先、依法改革”,而束缚改革创新的手脚,削弱担当精神,消耗宝贵的时间,使改革大业眼睁睁滑向失败的边缘。

需要全党全国人民清醒地认识到,正确认识和理解“立法在先,依法改革”,其深刻的含义是,“立改革大法,依照根本大法坚决推进改革”。因此,我认为,从现在看,党的十八届三中全会决定,深入人心,是中国复兴的总体改革方案,实际就是改革行动大法。2015年“两会”,有一项重要的工作,就是将三中全会的改革方案,进一步完善,在人民代表大会上讨论通过,成为中国21世纪前半叶中,最为重要的改革法律。我们党依法执政,我们的政权依法治国,就是要以人民的愿望,集中成党领导执政的决策,再把党的决策通过人民代表大会转变成法律。这是一部明确改革大业目标、方向、任务的方案法,也是对于国务院、两高、各部门及其地方政权改革行动的授权法。

需要指出的是,现有宪法、法律、司法解释、法规中,与改革不抵触,与市场经济相适应,现有的运行已经证明是成功的等条款,一些甚至是促进改革的条款,仍然要严格执行,要依照这些“法”而推进改革、执政理国。不能走向“无法无天”的另一极端。

然而,改革是一场革命,而不是守成,其必然要与现有的宪法、法律、司法解释、法规中相当多的条文相冲突。因此,十八届三中全会的改革决定,特别是2015年人大通过成为法后,其地位不次于宪法,在创新碰到一些不适应改革的宪法条款时,行动应当以21世纪初期改革大法的要求为准。有的改革直接与目前法律法规的有关有条款相抵触,有的创新是现有“法”中没有归纳的事物。因此,改革的特殊时期,必然要突破狭义“立法在先、依法改革”的制约。改革与法的逻辑关系为:立改革行动大法在先,以此根本大法为依据坚定和坚决推进改革,先行先试,总结经验,汲取教训,逐步推广,并以实践运行的结果,而立体制框架和行为规定等成型法。

现在的中国,可能更加紧要的是,紧急清理,并由人大立即颁布特别法,废除和停止执行一切严重阻碍经济增长、不合乎市场经济、不利于投资创业、防碍搞活经济、导致投资者资产无安全感、使得资金和消费外流、投资和建设遥遥无期、部门和事业乱收费乱罚款、有机会吃拿卡要等一系列过去立的法律法规及其有关条款。否则,不可能在需要改革的关键时刻,马上就可以立法在先;而依法改革,实际是上根本就无法,即滑办法改革。

总之,需要纠正对“立法在先、依法改革”的狭义曲解,正确认识其在改革时期的真正含义,以党的十八届三中全会确定的关系中国复兴和民族发展命运的改革大法,大胆试、大胆闯,并按照全会所确定的2020年时间表基本完成改革的各项任务,建设一个民主和法治的现代国家。

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Taken from: 凤凰财经

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