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共治威权与法治威权 ——中国政治发展的问题和出路 (Collective authoritarianism and law-based authoritarianism — problems and solutions of the Chinese political development)

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近三十年来,中国的政治经历了从“家长式威权体制”到“共治式威权体制”的转变。中国政治发展的现实选择是法治式威权体制。在发展的路径上,可以县级政权改革为突破口。建立自治性县政体制,改变目前的权力来源和责任体制;以强化国家的法制为基础,建立司法制衡制度,重构民众对国家权威的认同。

共治威权与法治威权 ——中国政治发展的问题和出路

于建嵘

对于如何评价改革开放以来中国政治的发展,存在很大分歧。一些官员和学者认为,改革开放以来,中国的政治体制改革取得了巨大成就,中国社会主义民主政治的优越性越来越明显①。另一些学者则认为,中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的,中国只有实现民主宪政,才能使目前存在的社会和经济问题得到有效解决②。应该说,这些完全相左的观点,并不仅仅基于对事实的把握和判断,还根源于基本的政治价值和社会理念。正因为如此,本文并不希求能回答这些争议的问题,只试图从政治发展的角度来理解中国政治所发生的变化和它可能的发展方向。
我们的考察将表明,近三十年来,中国政治已完成了从“家长式的威权政治”向“共治式威权政治”的转变,其现实目标是“法治式的威权政治”。
三十年间中国政治的变与未变
要考察近三十年来中国政治的变与未变,首先要理解毛泽东时代政治体制的基本特征。这也是一个极具争议的问题。但如果离开意识形态的争论而从政治统治设施和技术方面来考察,也许可以概括为以下几个方面:1)一党执政,多党共存;2)党国同构,以党代政;3)权力集中于中央和最高统治者个人;4)领导职务终身制;5)权力的转让以领导人指定的方式进行;6)政治权力不受宪法的约束和制衡;7)政治权力的合法性来源是暴力革命;8)国家机器和意识形态控制着社会的所有方面;9)依靠政治动员的方式实现高度的社会参与。对于这一体制的特征,可以用“家长式的威权体制”来概括③。这一基本判断构成了本文进行分析的逻辑起点。我们依此来具体考察中国三十年政治发展历程中的变与未变。
第一,一党执政的体制没有变。共产党是法定的执政党,掌握着国家的政权;民主党派有所发展,但它们只能在共产党领导下发挥有限的政治作用。
政党政治是当今时代政治的重要特征,它是指政党在政治运作中的核心地位,即由政党掌握国家政权并在国家事务和社会政治生活中处于核心地位的政治。中国通过宪法的形式确定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度④。在这个问题上,共产党的领导人从来没有动摇过。改革开放伊始,邓小平就明确提出了“四项基本原则”,其中最核心的一条就是坚持中国共产党的领导。
上世纪80年代末期开始的苏东剧变,特别是世纪之交一些国家长期执政的大党老党的相继倒台,进一步刺激了中共领导人对党的建设重要性的强调。人们普遍关心的是如何吸取历史上那些长期执政的政党失去执政地位的教训。这其中最为重要的就是苏共和执掌台湾的中国国民党⑤。这二者下台的共同特点都是最高领导人对政局演变直接起到了促进作用。与中共一样,这两个党的体制也是列宁式政党体制,加之共存和斗争的时间特别长,彼此非常了解,所以中共也特别关注并且反思这两个党的命运。早在1989年,正如邓小平所说的,要是没有他们这些老干部,中共就质变了,中国就和平演变了。中共的党建必须阻止党的最高领导人具有瓦解党的能力⑥。
另一方面,三十年来民主党派的确有所发展,人数达到了七一万余人⑦。但民主党派不是一个完整意义上的、有自己纲领的国民代表和政治党派,它必须服从中国共产党的领导。在中国共产党的领导下,各民主党派成员参加国家的政治活动,参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定;参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商;参与国家事务的管理。但这些党不是完整的、能够起到有力监督作用的政党。据此,可以说,中国的政党制度这三十年来没有根本性的改变。
第二,国家机构建设有所发展,人大制度有所改善,行政机构进行了六次改革。
客观地说,作为中国共产党执政能力重要环节的人大的职能和权威已有所发展⑧。但发展过程中,人大代表本身出现了两个备受关注的问题:一是人大代表的构成问题,一是人大代表的职业化问题。在代表构成上,人们比较关注农民的代表问题。但笔者认为,这个问题实际上并不重要。因为职业身份的构成并不必然决定代表的代表能力。中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题,因为我们所谓的选举,只是个现象式的选举;另一方面,它没有解决人大代表职业化的问题。许多西方国家,如美国宪法第六条规定:“参议员和众议员在当选后之任期内,皆不得受任合众国当局下所设置或者加薪的任何文官职务;凡任合众国任何官职之人,在继续供职期内,皆不得出任国会议员。”在中国,普遍的还是社会各界及政府官员在兼职。许多官员自己就是人大代表,这实际上是不适当的。目前,政府官员兼任人大代表的现象有所改变。我们看到,在第十一届全国人大代表中,省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。
三十年来,中国的行政机构进行了六次改革。在机构、人员精简和职能转变过程中逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制目标。2008年改革,实行大部制。大部门体制,是指把业务相似、职能相近的部门进行合并,集中到一个大部门。以行政体制为中心的政府改革,最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务:一是由管制型政府转向服务型政府,二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。现在看,这两大任务都没有完成。
第三,政治权力结构有所变化,最高权力实现共治,地方权力利益化明显。
政治权力结构是指政治权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互配置关系。我们着重分析两个方面:一是最高权力的配置问题,一是中央与地方的关系问题。关于最高权力问题,突出地体现在中央领导集体。胡锦涛在十七大报告中指出,要严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人或少数人专断;推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制;建立健全中央政治局向中央委员会全体会议、地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度;完善党的代表大会制度,实行党的代表大会代表任期制,选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。学界对此也多有论述,如国家行政学院教授许耀桐认为,中国共产党这三十年有非常大的变化,其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制,它已经不能由个人做主。这为实现党内民主迈出了关键的一步。当然,党内民主和社会民主完全是两个概念。一个特定集团的民主,终归不能代替社会民主的发展。但终究而言,它摆脱了单个人的权威。
中央和地方关系也是一种权力配置的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后,地方拥有了更多的自主权,所以才有经济特区的出现,广东沿海等发达地区的产生,等等。但是,在区域经济崛起的过程中,政治层面的发展开始出现了地方利益的显化。教育部一位原副部长曾言:中央政策有时都出不了中南海⑨。地方利益、最高权力的集体所有,与中央和地方的关系分化,是同时存在的。这种状况的发展会影响到公共利益的实现及社会的稳定。
第四,干部人事制度有所改变,职务终身制被废除,确立了公务员制度。
邓小平在《党和国家领导制度的改革》指出:“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”这是我国政治体制改革的纲领性文献。2006年,中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件进一步规定,今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部,在同一职位上连续任职达到两个任期,不再担任同一职务;担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再担任同一层次领导职务。这就是说,同一个职务最多只能任职10年,同一层级职务最多任职15年,不能无休止地任职下去。这些规定保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化,有序化。
公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”,按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定,大体上是通常所说的“党政干部”,包括“党、政、群”三大领域,即国家行政机关干部、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部。如果以广义的“财政供养人员”作界定,包括了党政机关干部、事业单位干部,两者的工勤人员和退休人员,农村部分领补助的村组干部,目前规模约为5000万人⑩。这个制度对于中国的政治稳定具有重要的积极意义。当然,这个制度也有一些漏洞和缺陷,但它终究提供了一个相对公正的平台,给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会上层的机会。只要通过努力攀缘到权威阶层的道路不被堵塞,制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量,就不至于使他们走到反体制的轨道上去。
第五,国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理,公民参与有所扩大。
国家机器和意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变,运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。在全能政治时代,国家对人的自由流动实行完全控制。改革开放后,经济的发展使人员的流动开始出现。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果,它使人们建立在原来强制性政治认同和人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时,“单位”所具有的限制作用也发生了很大变化。所以,原来靠运动的方式动员老百姓的方法,依靠意识形态进行统治的办法,现在不行了,因为人们不再相信空洞的意识形态说教。因此,党提出要依法治理国家。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。
中国公民的选举性参与没有得到充分发展。在基层的县、乡实际选举中,上级对下级的控制使得真正公正的选举难以实现,政府可以通过其他变通的措施违逆选民的意愿,如调动选民通过合法方式选出的县长、直接干预选举等等。(11)村委会选举有所发展。目前,中国有村委会66万多个,村委会干部近320万人,80%的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度,涉及近64600万人。但村委会的问题不是政权问题,它是社区问题。人们普遍认为,有没有选举没关系,只要村庄有一个和谐的生活就可以了。
综上所述,中国现在政治体制从权力运行的本质上讲,还是一个威权体制,但已是一个处于发展中的“共治式的威权体制”。
当前的政治问题及其发展方向
对当前中国这种“共治式威权体制”存在的问题,已有了许多研究和论述。归纳起来,应主要有五个方面。
第一,国家政治的统一性有所减弱,压力型体制及增压体制没有得到根本性的改善。表现在:1.中央自上而下施压,导致的是压力的转移,而不是压力的消解,而且压力最终还是转移到中央。2.中央在信访问题上自上而下施压,不仅不能消解压力,反而会增加压力,而且增加压力的最后着力点也是中央自己。3.我们姑且称之为“地方政府悖论”:既看不到对本地人民负责,也看不到对中央政府负责。4.因此,中央在信访问题上自上而下施压,本意或许是让地方政府在本地平息民怨,结果却很可能是引火烧身,使民众产生反体制的思想和行动(12)。
改革开放以来,随着经济体制的转变,政府行政体制的运转也从“动员体制”逐步转向了“压力型体制”(13)。我们所有重要的问题都是按一票否决来考虑的。如果做不好,就否决官员的政治前途。在这个过程中,如上所述中央的很多政令却是不通的,上面讲的和下面做的是两回事。这表明中国的政治体制不仅简单地表现为压力体制,还表现为增压体制,即表面上中央具有很高的权威,但却导致压力的转移,并且最后的着力点也是指向中央。这一特征在信访和截访中表现得最为突出(14)。这就是威权体制下的压力机制所带来的政治后果。
第二,各级领导人的自利化趋势明显,政治家缺失,政治领袖的权威流失。
对于各级领导人的自利化趋向,已是司空见惯。他们的自利行为使他们只想到自己的利益,这可能符合制度经济学中的“经济人”假设。真正的政治家,具有长远的理想目标或核心价值,他不会在意眼前的各种困难、误会,甚至攻击和人身安全,而是百折不挠地追求理想;不会成为财富或权位的俘虏,而是有一条很清楚的道德伦理底线,有感动人的“精神的力量”和“人格力量”,有领导能力和高瞻远瞩,意志惊人,果敢坚定。他可以使我们的社会发生某些重大转折。威权政治中一个很重要的问题就是必须有一个政治领袖。
第三,权力资本化趋势更为明显,经济强势集团对国家政治的非制度性影响加强,社会大众的政治影响力持续衰减。
威权政治的一个很重要的问题,是出现了更多的腐败。中国现在“权力资本化”的问题已经非常明显。“权力资本化”指的是国家公务人员利用手中的权力为个人和家庭(亲友)或者为与其有关的利益共同体谋取特殊权益,最终为其带来金钱上的收益。中国国务院研究室、中央党校研究室及社会科学院曾有一组调查发现,在中国财产超过1亿元人民币的富豪中90%为高干子弟(15)。现在又出现了一个新问题:“资本权力化”。“资本权力化”指的是个人或者利益团体为了谋取更大更多的利益,或者保护其个人以及利益共同体的既得利益,利用手中的金钱(资本)为其个人或者代理人谋取政治利益,从而实现资本的保值和增值。权力与资本的相互转化在目前中国的威权政治下是一个非常明显的现象。中国许多政治学家、社会学家通过研究得出这样一个结论,在威权政治下腐败是难免的,中国社会在转型中是没有办法克服腐败的(16)。笔者认为,关键是要适度的一定范围可控的腐败。
第四,制度化的公民参与渠道和方式不能适应新技术的发展。
新科技的发展使威权政治受到了挑战。据统计,截止2007年12月31日,我国网民总人数达到2.1亿人。CNNIC互联网发展研究部主任刘冰预测说,2008年底中国网民数有望达2.85亿。我国网民现在的总人数达到2.1亿人仅以500万人之差次于美国,居世界第二,CNNIC预计在今年初中国将成为全球网民规模最大的国家(17)。手机、电视等等也在迅速增加。在信息时代,形成了“借助于因特网的网络空间而建立的网络社会,是不受某一集中权力机构管制的条条框框束缚即可运行的社会。”它对人类政治生活的影响是多方面的,突出地表现在:正在改变政治民主的内容和形式;对国家政治秩序与政治稳定构成了严峻挑战;对政府管理的影响是深刻的;对当代国际政治的影响也是多方面的。因此,如何通过对网络政治秩序的控制,拓宽和创新公民政治参与的方式和方法,维护政治稳定甚至国家安全都将是个亟待重视和解决的严峻问题。
第五,民众的政治信任和政治认同流失严重,群体性事件增加,反体制倾向增强。
根据中国国家有关部门公布的资料,最近十年来发生的群体性突发事件在迅速增加。全国范围的群体性事件1993年共8709宗,此后几年几乎一直保持快速上升趋势,1999年总数超过32000宗,2003年60000宗,2004年74000宗,2005年84000宗,2006年达到90000宗,其中以工人和农民为主体的维权性事件约占了全部社会群体性突发事件的75%以上。2005年全国农村共发生群体性事件30300多起。其中因土地引起的群体性突发事件约19700起,占全部农村群体性事件的65%以上。
这其中有许多像瓮安事件类似的事件,我把这些事件称为社会泄愤事件(18)。从对某个领导人的不满开始,逐步过渡到对制度的不满,对国家共同体的不满。美国著名政治学家戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书里说,当局、典则、共同体三者有不同的合法性层次,“当局”的合法性层次最低(19)。譬如,在美国,对政治不满,常常换个领导人就了事。尼克松水门事件和克林顿拉链门事件发生了,很少有人批评美国民主制度。而在中国,很多人不满个别领导人,就很容易转型对整个政府体制的愤怒,威胁到对国家共同体认同。捎谒痉ㄖ坪庵贫鹊牟淮嬖冢地方政府只要讨好最高当局,领导人常常很难承担政治责任。
面对中国目前的这种政治状况,执政者会如何办和能做些什么呢?
现实越来越多的表明,执政者正在向一个“法治式的威权政治”努力,以改变政治增压机制,增强政治治理的有效性。这包含以下几个特征:一党执政,多党制衡;党政有限区分;强调领导集团内部的民主;政治职务实行任期制;权力的转让以有限选举的方式进行;执政集团的政治行为受到宪法和法律的制约;强调政治合法性来源于民意;重视司法独立在政治文明建设中的作用;承认公民权利,政治制度性参与扩大。
毫无疑义,这种“法治式的威权政治”与民主宪政政治并不具有完全的同构性,但执政者的这种努力还是值得肯定的。然而,如何才能实现“法治式威权体制”这样的目标呢?在我看来,从中国政治发展的角度出发,目前的一个重要选择应以县级政权改革为突破口,建立自治性县政体制,改变目前的权力来源和责任体制;以强化国家的法制为基础,建立司法制衡制度,重构民众对国家权威的认同(20)。
这首先在于,从中国县级政权的实际情况来看,到2005年底,中国共有2860个县级行政区划,其中市辖区856个,县级市369个,县1463个,自治县117个,旗49个,自治旗3个,特区2个,林区1个,人口总数达9.18亿,占全国总人口的70.24%。全国县域经济的地区生产总值达8.81万亿元,占全国GDP的48.10%。全国县域人均地区生产总值为9470元,是全国的67.5%(21)。这样,由于县在中国政治和经济上的特殊地位,作为联系国家与社会的桥梁和纽带,在现代化过程中发挥着越来越重要的作用,因而它必将引起国家决策者的更多关注。
其次,建立自治性县政体制,改变目前的权力来源和责任体制,重构县级党政领导的激励体系,使之保障县级党政领导的个人利益与本地人民利益和国家全局利益基本一致。地方自治原则建立的县域政治,主要有两个方面的内容:一方面,重新对县政领导进行政治定位。建立县域政治的关键是建立政治授权程序,使县政领导获得实在的政治授权,同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序,县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治中刚性的政治负责制度,使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价,无法托庇于干部流动,县政府才会建立公信力,才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。另一方面,地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说,就是要用地方之人,接地方之议,管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求,就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。从政治发展的角度上来讲,民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言,其目标就是在地方自治原则的基础上,努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要,是构建和谐城乡社会关系的需要,对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言,县域经济问题也是县域政治问题,只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑,即县域政治体制和运行机制,才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障,也才能建设好民主、法治的现代国家。
最后,建立司法制衡制度,重构民众对国家权威的信任,把国家政权的认受性(合法性)建立在保障程序正义的法治基础上。审判权力的地方化,影响了国家法律实施方面的统一性,影响到了司法独立,使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障;导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此,我主张在强化县级政权的自治性的同时,应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则,它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系,它要求国家司法与地方政权分离,人和物脱离地方政权,实行司法人员流动的回避制。把县市一级的法院和检察院收到省一级,让县一级的司法独立起来。
当然,这些主张只是政治现实主义在操作层面上的表现,需要再一次表述的是,法治式威权体制只能是过渡性,理想目标和方向应是民主和宪政。

文章来源:《当代世界社会主义问题》2008年第04期。

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Taken from: Wechat 政治学人

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