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中国乡镇基层政权中的文件政治:象征、效能与根源 (”Document politics” in Chinese local township level: symbolism, effectiveness and sources)

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[摘要]文件政治作为我国政治生态的现实表达,在我国的党政系统运作中扮演着重要角色。通过对G乡党政官员的访谈和调研,发现基层政权的文件生产包含”象征”与”效能”两个维度,它既是基层党政领导的”权力符号”,也是地方政府政策贯彻执行和推动工作落实的”压力机制”,以及地方治理变革和制度创新的有力推动工具。我国长期奉行的集权政治体制、”运动式”治理模式、滞后的法律制度建设及人们根深蒂固的”圣旨”情怀为文件政治的存在提供了广阔的政治空间和生发基础。文件政治一经产生便与共产党的执政需要相吻合,从而也构成其存在的更深层次根源。

中国乡镇基层政权中的文件政治:象征、效能与根源

罗大蒙   任中平

   文件作为政令传达和社会管理的重要工具,在组织和机构中扮演着重要角色,是组织运转的关键纽带,在我国的党政系统中更是如此。由我国的党政部门制发的”红头文件”,甚至是中国政治的一个不可缺少的组成部分[1],没有了文件,政治系统可能会无法运转[2]。因而,有学者认为在中国的国家治理中,存在着典型的”文件治国”或”文件政治”现象[3],”国家机器的运转、政府的社会管理不是依靠法律进行的,在相当大的程度上是依靠党和政府的’红头文件’实现统治和管理的”[4]。

在吴国光看来,”文件政治”既不是多数人依靠法律进行治理的民主政治,也不是一个人统治的独裁政治,而是介于二者之间的、由少数人组成的最高领导阶层治理国家的模式[5]。这一界定既反映了”文件在中国政治体系日常运转过程中的不可替代性”,也显示了我国的”文件治国”模式与西方民主政治视野下的”法律治国”和传统专制体制下”个人独裁”的区别。”文件政治”是中国政治的现实表达,对中国党政系统的运作模式和政治过程做出了有力诠释,是中国政治生态的反映。但不无遗憾的是,”文件政治”提出之后,并没有受到学界应有的重视,在学术研究上十分”不给力”,以至景跃进先生近期发出呼吁,希望”文件政治”能成为”研究中国政治的一个关键词”[6]。

地方政府,特别是乡镇基层政府既是上级文件的接收者和文件精神的具体贯彻者,也是文件的制发者,文件的接收、学习、制发、贯彻落实等是基层政权日常工作的重要内容,乃至其工作的开展、绩效的衡量,甚至体制的运行都以文件作为动力和衡量的标准。文件在基层政权中的运作逻辑是观测中国”文件政治”的绝好切口。本文所选取的研究对象为地处川东北的G乡,幅员面积63.5平方公里,全乡辖17个村和一个社区,147个村(居民)小组,总人口21000多人。该乡每年要接收上级文件200到300份之多,多数都与工作部署有关。同时为了推动工作,乡镇也要向所辖村庄和辖区单位等下发文件100到200种左右。而在国家专项治理时期,文件工作任务更加繁重。据该乡档案室管理人员易某介绍,在党的群众路线教育开展阶段,接收和下发文件是一项重要工作,仅从2014年2月到10月,市县及其部门来文就有190份左右,乡里制发文件200份左右。G乡是一座传统的农业型乡镇,村民的经济来源主要是以农业生产和务工收入等为主。除了具有散落于村落中的古民居和气势磅礴的梯田外,G乡均与其它普通乡镇无异,虽不具有”典型性”,却可以作为中国绝大多数乡镇基层政权的缩影,对其文件治理的描述更加可以反映中国基层政治的整体生态。

一、作为权力的”象征性符号”而存在的文件

权力作为一种广泛存在的政治现象,是”个体或群体将其意志强加于其他人的能力”[7]。权力并不是与生俱来的,而是”有预期地努力的结果”[8],权力的生产与展示以及权力关系向权威关系的转化需要借助于某种”物象”或特定的”象征性符号”,从而使权力内嵌于符号体系中。这种”象征性符号”既可以是一种视觉图像,也可以以文字语言的形态进行表现,它”向我们传递的是一种可以进行瞬间知觉检索的简单信息”[9]。权力的”符号化”让我们直观的感受到了权力的”存在感”,如古埃及的T形十字章被称作”生命标记”,拥有了它便等于拥有了生杀予夺的权力,法老的权杖和国王的玉玺是统治权力的象征物,代表着”唯我独尊”的超凡地位[10]。在现代社会中,权力虽已”祛魅化”,但权力的生产依然需要借助于某种”道具”和”象征体系”,如选举的仪式赋予权力来源的合法性,一定的职务或政治身份代表权力的不同位阶,公章的形态、大小或尺寸体现着不同的权力序列等。

作为一种”带有强制性质的社会关系”,”权力不是指人对物的处置权,而只有在人的活动涉及他人的时候才存在权力”[11]。在社会关系中产生的权力同样需要在社会关系中进行运作和扩展。在科层体系中,权力并不是一旦生成就自然而然的发生作用,而是需要通过一定”象征符号”对人产生影响,从而促使层级节制和”命令-服从”关系得以形成和存在。在西方民主国家,这种”象征符号”更多的体现为法律语言,法律条文对权力各方的权界限定是权力运行的依据。在专制国家,权力关系的推行依靠强力的暴力惩戒,不服从者轻则降职罢官,重则杀头问罪。我国的权力形态恰处于二者之间,虽早已走出个人专制,但法制还没有形成至高权威性,因而国家的政策推行乃至地方党政系统的权力运作更多的依赖于文件制度,文件不仅仅作为权力的”面具”而存在,事实上文件本身就代表了一种权力,文件制度构成了解中国国家政治形态和权力运作机制的良好切入点。

在地方政治过程中,”红头文件”就是作为权力的符号化体现,权力的等级秩序与文件的效力和权威是相互建构、相互维系的,一方面,”权力所指称的差异秩序或明或暗的弥漫在”文件之中,另一方面,文件”对差异秩序的建构、维系和强化也按照权力的内在结构进行”[12]。

首先,权力的等级秩序决定了文件的权威性。

在科层制体系中,权力具有明显的等级序列,由职能和职位进行的权力分层和呈现出的等级制的权力矩阵,具有符合统治需要的”合理性”基础,它能够保证官僚体制的正常运行和社会秩序的维系,个人也会形成一种深刻的价值认同,从而为权力秩序提供正当性和合法性的支持。而在这种正当性信念的支持之下,任何来自权威的命令都会得到个人的遵从。权力一旦形成,”就具有了某种独立社会资源的特性”,”权力者凭借其所掌控的权力,可以支配或调控比其自身范围广泛得多的社会资源的运营,可以有效地影响或支配他人的意识与行为”[13]。文件作为一种权力和权威的”象征性符号”,文件的效力和权威也正是与其制发主体所掌握的权力资源相匹配和等同的,一般而言,在科层制体系中,层级越高,权力越大,掌控的资源越多,由其所签发的文件也会越可能得到下级政府和部门的重视。

在G乡,党政领导对上级文件存在明显的”偏好差异”,对于由县委县政府制发,又有主要领导批示的文件,他们一般会高度重视,不仅会专门开会传达精神,如果与地方经济社会发展等相关,还会成立专门的领导小组,并制发文件进行落实。如2014年7月,县委办向该乡转发了《中共D市委办公室关于印发<D市依法治市宣传工作方案>的通知》和县委的《依法治县2014年工作要点》,接到文件后,他们不仅多次组织专门会议学习文件和领导讲话精神,还制定了《关于推进依法治乡宣传工作实施方案》、《依法治乡2014年工作要点》和《关于健全”一村(社区)一法律顾问”制度的通知》等三个重要文件。对于上级部门来文,这种”偏好差异”依然存在,县纪委、组织部等”要害部门”的文件他们是不敢怠慢的,其它部门来文,如果与地方经济社会发展无关,则”应局”和”走过场”的情况较多。权力的等级秩序决定了文件的权威性,乡镇基层党政对上级文件的”偏好差异”,无疑是其在权力等级秩序中的”理性选择”。在他们看来,县委县政府是其顶头上司,纪委负责党的纪律检查和政府行政监察,组织部负责干部培养和人事考核,在目前的”压力型体制”下,其政绩考核、职位晋升等直接掌握在他们手中,对其负责是必然选择。

其二,文件的制发也必须严格遵守权力的等级序列。

“在官僚系统中,文件的含义不仅是一纸文本,它更多代表着权力。发文必须要遵守权力规则,比如,上级对下级行文,即使是发给有关部门的文件,也会逐级行文,一般是先发到乡委乡政府,然后由我们进行转发。下级对上级行文也不可僭越级别,需要逐级请示和上报。在一个部门中,文件的制发也体现着这种规则,有权制定和发行文件的只能是领导,其他人只能对文件进行落实。”(2014年9月25日对G乡林乡长的访谈)

权力的等级序列是文件政治运作的基本规则,文件的等级链条体现着”官僚权力的流向和人与人之间的关系”,在中国的政治系统中,文件的制发、阅览、批示等表明了一个人在官僚系统中的权力和地位,而能看到什么样的文件”是一种政治待遇,……它表明了看文件人的行政级别”[14]。

第三,领导者的个人意见通过文件形态表现出来,可实现权力的自我合法化。

文件尤其是”红头文件”是权威和庄重的象征,也是党和政府权力公信力的表现。在中国文件常常成为办事的依据,它是权力的”文字面孔”。在集权政治模式下,权力缺乏相应的制约,文件的制发权通常掌握在一把手或主管领导手中,而我国文件的制定没有法律的明确约定和规范,程序相对简单,领导者的个人意识和价值偏好常常成为影响文件制发的决定性因素,”最终决定一方百姓福祉的’红头文件’往往出于一两个领导或者经办人员的动议”[15]。通过文件进行权力的自我合法化,在我国的政治生态中屡见不鲜,在G乡的调研中,由于被调研者的讳莫如深,领导个人意志的文件化虽缺乏直接例证,但从他们对文件制定程序的介绍中也可管窥一斑。一位党政办公室人员就曾坦言:

“机关里的红头文件制定程序其实很简单,领导做出指示,然后交由我们先行起草,我们再把文件草稿报送主管领导签发,文件能不能顺利通过,就要看你揣摩领导心思的能力了,领导虽然有些话不会在明面上说出来,但你要懂得揣摩,如果你能准确的表达领导的意图,不仅文件会顺利通过,还会得到领导的重视,否则就会反复修改,直到领导满意为止。”

二、文件在基层政治运作中的价值和效能

乡镇基层政权既是文件的生产者,同时也是上级文件的承接者和执行者,文件在基层党政系统的运作中具有不可忽视的作用。

第一,文件是政令下达和信息传递的重要工具

政令的发布和信息的传播是文件最为原始的功能。文件在古代称为”书”或”文书”,由于语言受时间、空间等限制,不仅传播不远,在传递过程中也容易失真,因此就借助于符号、文书等作为载体。文书在我国已具有几千年的历史,虽”其称谓、载体、体式、功能均在不断地更异、演进、扩展,…….不同时期人们对其有不同的解释”[16],但作为语言的延伸,其记录政事、号令于众、发布信息的本旨并未发生大的变化。荀子在《劝学篇》中曰:”故书者,政事之纪也。”即把文书看作是记录事实或政事的载体。《汉书·艺文志》中曰:”书者,古之号令,号令于众,其言不立具,则听受施行者弗晓。”即古代政令的发布多用文书的方式。而现代中国的文件制度则起源于中国共产党初创时期,主要是作为战时党的各种决定、命令等传递和传播的渠道[17]。共产党取得政权后,文件作为一种”惯习”便被传承下来。进入现代社会以来,随着科技的发展,信息传递的渠道虽越来越多元化,但文件的政令发布和信息传递功能在我国的党政系统中并未受到影响,反而被作为规范、正式、权威、可信的表征。在我国的乡镇基层政权运转中,上下级之间、同级之间、乡镇政府与村民自治组织、民众之间都会存在不同程度的文件往来,政令下达、工作汇报、信息传播等均需通过文件的形式。

“上级的政策都是一级一级的下发,通过其他方式不可靠,虽然信息技术发达了,电话、网络等都可以获得,但对于党政部门来说,有文件一方面显得正式,另一方面白纸黑字,又有印章,更加可信。上级对我们传递信息、下达政令需要文件,我们对下面也是如此。老百姓也相信文件,一些牵扯他们利益的事情,他们会向你要文件,没有文件他们不干。所以现在不仅我们这需要文件,就连村里也是文件满天飞。”(2014年9月25日对G乡徐书记的访谈)

第二,文件是政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制

在我国的党政机关系统中,文件通常被看作是政策贯彻执行和推动工作落实的压力机制。有学者认为,随着改革开放进程的加快,我国的意识形态逐渐淡化,官员的道德意识也日益滑坡,加之我国并未建立起有效的权力制约机制,地方政府官员的逐利化倾向日趋明显,并越来越具有”理性人”特征[18]。同时在我国的压力型体制下,基层政府官员面临越来越繁重的经济发展任务,其工作重心更多的移向与其政绩、升迁直接挂钩的招商引资和政绩工程,而于社会管理、公共服务等则保持”不出事”的底线逻辑,”其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为”[19]。因而,”选择性执行”中央或上级的惠民政策是基层政府及其官员的理性选择,以”做局”应付上级检查便是一种难以避免的现象。而为了推动工作的开展和政策的执行便只能层层制发文件,以文件进行工作动员,并形成强大的压力机制,以保证政治系统的正常运行。基层政府应对上级政策时如此,机关工作人员面对乡镇政策时同样会表现出类似的”理性选择”,工作的开展以上级命令和文件的指示为主,文件是办事的依据,无文件指示则意味着无工作可做,缺乏工作的自主性,以文件推动政治系统的运转和工作的开展已成为我国党政系统的现实行为逻辑。

第三,文件是绩效衡量的重要凭据

在机关系统里,文件常常成为绩效评估的重要依据,上级对下级的检查,机关内部的绩效衡量等,检查和审阅文件都是一种重要的方式。

“现在正处于群众路线的最后阶段,乡里需要对工作进行总结,上级也会经常派员到乡里检查工作成果。他们虽然有时也会开展工作调研,但更多的是听汇报、看总结、查档案,以文件多少和是否齐全来衡量工作成效。”(2014年9月24日对G乡办公室工作人员熊某的访谈)

在”不出事”的底线逻辑下,工作做的好与坏主要看文件是否精致和齐全,”发文就是工作,发文就是机遇,发文就是魄力,发文就是业绩”,通过文件制发谋取个人的晋升和奖励已是机关系统里不成文的规则。以文件进行绩效衡量和工作考评带来的必然结果便是”以文件落实文件,以会议落实会议”,在”你发文我发文大家都发文,你开会我开会大家都开会”的政治生态中,国家的政策贯彻便会在党政系统中面临”谁来落实”的困局。

第四,文件是社会管理创新和治理机制变革的突破口和推进力量

文件是应社会管理的需要而产生的,它是治理社会的工具。早在原始社会的氏族公社时期就有了文件治理的”影子”。《易系辞·下传》云:”上古结绳而治,后世圣人易之以书契,百官以治,万民以察,取诸央。”而在阶级社会产生之后,文件的政治统治和社会管理功能表现的更加强烈和明显,”生产往前发展,出现了阶级,出现了文字,出现了国家萌芽,国家进行管理工作需要比较有条理的文书,……..”[20]。现代社会以降,文件依然作为”经国之大事”而存在,它不仅是维持政治系统运转,进行社会管理的重要纽带,它还成为社会管理创新和治理机制变革的重要突破口和推进力量。从新中国成立以来的重大政治进程来看,我国重要议题的设定和重大改革的推进无不是以文件的形式进行启动和突破的,党和国家政策在地方上的贯彻和执行也是以层层制发文件的方式进行政治动员和推动工作落实的,乃至地方的治理机制变革和制度创新也要从文件中寻找切口和政策依据。为了加强和谐社区建设,提供优质便民服务,在市委市政府《关于加强社区建设构建和谐社区的实施意见》的指导下,2010年G乡先后制定了《关于进一步加强和改进社区服务的意见》、《关于加强社区志愿者队伍建设深化社区服务的意见》、《和谐社区考核评估细则》等系列文件,在乡政府驻地-金石社区开展了一系列的社区治理创新模式,如建立了”一站式”便民服务中心,实行社区服务”四公开”(公开服务电话、公开服务内容、公开办事程序、公开监督措施);引进社区志愿者和公益组织开展儿童集中照顾,以解决父母上班或在外务工,儿童无人照料的难题等。

三、”文件政治”的存在基础和根源

文件政治作为我国政治生态的现实表达,在我国的党政系统运作中扮演着重要角色,文件政治的存在具有特定的内在逻辑和运作基础。

首先,我国的集权政治模式是文件政治存在的体制性因素。改革开放以来,我国虽然已经走出了极权主义和全能主义政治国家模式,但权力集中的现象依然没有解决,”从权力结构来看,长期存在着权力过分集中而缺乏有效的分权与制衡”[21]。就我国党政系统而言,权力往往集中于少数领导手中,他们握有着政策制定、社会管理、人事任命、财政分配等大权,领导者个人的意志和偏好直接影响着一个国家和地区的治理模式和治理效果。文件作为一种权力”符号”和”象征”,它是公共政策的表述载体,是少数政治精英价值观的体现。国家和地方的领导者或”一把手”是党和政府的人格化身,作为政策表达形式而存在的文件则体现了领导者的意志和偏好,是领导者意志合法化的重要手段,其制发过程及其执行效果无不受到领导者意识的影响。我国的这种集权政治模式是文件政治存在的最根本的影响因素。

其次,中国共产党的执政逻辑是文件政治存在的深刻根源。中国共产党是我国的执政党,其执政地位通过对政治、经济、社会、文化等领域的领导以及对国家重大决策的影响得以体现。但中国共产党作为一个政党组织,宪法和法律并未赋予其制定法律的权力,党的意志需要通过人大的议定才能转化为法律权威。在党的意志法律化之前,如何使党内决策在全国范围内的各个领域、各个阶层产生效力?这正是异于法治路径之外的中国共产党广泛采取的另一条执政途径,即通过文件治理国家。中国共产党的文件制度本是产生于革命战争年代传递信息和党的命令的需要,但这种制度一经产生便具有强大的”势能”,以至在中国共产党夺取政权后依然在国家政治统治和政治运作中产生重大作用,党的文件作用范围已经不限于政党内部,而是作用于整个国家系统。这种”惯习”同时也被其它组织所”借用”,政府部门、企事业单位、社会组织等也把文件作为组织运作的重要动力和依据。”政策和策略是党的生命”,共产党政策的传达和表述是以文件作为载体,在现代社会,文件的价值内涵不仅在于传递信息和命令,它更是中国共产党的执政策略和统治手段,文件的效力和权威是共产党执政能力和执政权威的”外化符号”。中国共产党通过赋予文件以强大的权势效能保证了对国家政治发展方向的领导,以至整个国家的政治运作和社会发展都以文件的指示为引导。文件治理或文件政治是中国共产党执政逻辑的内在体现,是保证共产党执政权威的必要策略和手段。

第三,我国”运动式治理”模式为文件政治的存在提供了政治空间。”运动式治理”在中国的政治过程中是一种比较常见的现象,从宏观的国家治理层面来看,它是”以发动群众为主要手段,在政治动员中集中与组织社会资源以实现国家的各种治理目的,进而达成国家的各项治理任务”[22]的国家治理机制。”运动式治理”虽然”体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境”[23],但它已成为国家重大活动开展和地方政府运作的基本行为逻辑,已被”仪式化”为中国特有的政治”符号”。”运动式治理”必然依赖于强大的社会政治动员,动员的直接表达则是文件的制发与传达。从我国历次的运动式治理过程来看,无不以文件的制发为开端,以至其整个过程都伴随着文件的批量化生产和对文件的落实与执行。一方面”运动式治理”需要依赖于文件的强大政治权威,没有文件做保障和后盾,这种治理模式则无法落实和开展。另一方面,”运动式治理”的现实存在也为文件政治提供了现实合理性和政治空间,没有”运动式治理”,文件政治则会缺少一定的载体和依据。

第四,我国法律制度建设的滞后为文件政治的存在提供了生成基础。文件政治作为区别于法律政治和专制主义的”第三条道路”,它是由人治向法治转化过程中,在我国的政治生态中愆生出的一种特殊治国形态。而它一经产生,却与中国共产党的执政需要不谋而合,从而成为内嵌于国家之中的一套执政逻辑。文件政治是我国法律制度建设滞后的体现,同时也是中国共产党在执政之后对法律建设的忽视而带来的必然结果。1949年之后,”曾经在相当长的一段时期内,法律制度被当作封建落后产物长期受到忽视,国家机器的运转、政府的社会管理主要不是依靠法律进行的,在相当大的程度上是依靠党和政府的’红头文件’实现统治和管理的”[24]。改革开放之后,我国虽然开始重视法律制度建设,并于1997年党的十五大把”依法治国,建设社会主义法治国家”确立为治国方略,但法律的权威和效力并未受到公认,在某些领域和场合文件的权威和效力已经超于法律之上,”黑头压不过红头”的现象在我国普遍存在。如何完善我国的法律体系,并赋予法律至高无上的权威是建设法治国家必须要解决的难题,要走出文件政治还端赖于我国法制体系的不断健全和法治理念的深入人心。

第五,”圣旨”意识和权力崇拜是文件政治存在的文化心理基础。”圣旨”作为传统社会中皇帝命令和指示的重要体现,它是皇权至高无上性的展示与象征,”圣旨”所到之处,就如皇帝亲临。”圣旨”是”奉天承运”,犹如天命,任何人都不得违反。这种”圣旨”形态在现代社会虽已不复存在,但”圣旨”意识和对权力”符号”的崇拜却并未消弭,并以现代化的符号形式存在于社会体系中,一直广泛影响着”人们的行为模式、思想方法、情感态度”等文化心理结构[25]。由党政系统自上而下颁发的红头文件具有不可抗辩的权威性,犹如”圣旨”一般,威服于海内。文件的效力和权威是人们的权力崇拜思想和”圣旨”情怀在现代社会中的延续,是人们的文化心理结构对文件政治的接纳与自觉遵从。

四、结语

通过对G乡的研究发现,一方面,文件是作为领导者的权力和权威的”象征性符号”而存在,与权力相互交织、相互型构。另一方面文件又是推动工作开展的重要手段,它以自上而下的动员和强制性的压力保证了党政系统的运作和地方的有效治理。”象征”与”效能”两个维度具有相互建构的效力,文件的权威象征及对领导权力的型构有利于保证其行政效能的实现,反之,文件在现实政治运作中的强势效能也会进一步加强民众对其作为”权力符号”的价值认知。但二者也会存在一定的内在张力:首先,在我国的集权政治模式下,作为权力的”象征性符号”而存在的文件,更多的反映的是领导者的价值偏好和个人意愿,成为公权私化的合法化工具,地方领导者基于权力或私益追求的文件行为会出现扭曲或违反国家政策和法律法规的现象,致使国家大政方针在地方常被”选择性执行”。其次,作为共产党所采取的一条执政策略,文件是其巩固执政地位,加强对社会、政治、经济等领域控制的重要手段,文件治国的政治象征意义可能会高于其实际治理价值。第三,作为一种较为”人格化”的治理模式,文件的政治和权力象征价值越高,人治色彩便会越浓厚,与法治也会渐行渐远,地方治理无疑会面临更多的挑战。

“文件治国”与”依法治国”是中国共产党所采用的两条执政策略,而在法律制度不太健全的情况下,文件无疑成为影响当下中国政治运转的至为重要的因素,甚至在某些领域和场合可以凌驾于法律之上。但法治毕竟是一种发展导向,也是世界文明国家的共识,如何从”文件治国”走向”依法治国”是中国共产党必须要探索的道路,也是学术研究需要继续关注的话题。

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Taken from: http://www.aisixiang.com/data/92770.html

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