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中国乡镇经略 (China’s evolving countryside)

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“千百年来,一代代农民围绕各自的乡镇散居耕耘,一切生活所需的交易与交流,基本皆能在这些场镇上完成。遥远的京都和朝廷,对乡下人来说遥不可及,也与他们的晴耕雨读生儿育女没有太多关系。

但这是遥远的过去。当社会主义革命席卷中国之时,六十几年来,整个传统的乡村治理格局实际已经完全改变。国家机器的触须已经整体前移,从县城延伸到各个乡镇。从土地到房屋,甚至生儿育女,每个农民的私人生活,都无法脱离公权的管理。在这样的背景下,乡镇就像防波堤一样,缓解着来自社会深处的风浪压力。”

乡镇经略 (野夫)

中国现行的五级社会管理政治架构,最底端的便是乡镇。

全国总共大约有四万多个乡镇,由此构成了共和国的全部版图。乡镇可以说是国家权力的最前沿阵地,也可以视为政府派驻在广大农村的瞭望哨。乡镇只有集镇上的部分住户算城镇户口的居民,以下的村组都是农民。也就是说,乡镇党委政府是真正需要随时和农民发生关系的最基层的公务机构。

乡镇的形成往往年深月久,共和国年代无论叫区、乡,还是叫镇,基本多是沿袭的民国年间的区域和称谓。从自然形态上来看,乡镇的辖区是自古以来因为移民族群、交通流域、方言饮食文化等等,所慢慢形成的一方水土和行政区划。每个乡镇都有一个相对集中的场镇,是周边农民上街交换农副产品的一个场所;当然,自古它也是乡民传递信息,或者是彼此提供手艺劳力服务的中心。今日政府提倡的农村城镇化,实际并不是要让农民都涌进大中城市——而是希望向乡镇的场镇集市靠拢,以原有的乡镇为中心和基础,集中聚居更多人以形成新的小城镇,以便统一提供更多的公共服务。

在中国,乡镇之间的差异简直天壤之别。大都市周边的富可敌国,偏远山区的穷得几乎破产。区域经济决定了各个乡镇的面貌和发展方式。我想选取一个中等地区的乡镇来考察,也许从中能够了解中国大部分最基层政权的存在状态和运作方式。

那么,纹江区的卧虎镇,应该算是一个不错的调研样板。其在中国的位置不东不西,人口不多不少,经济不富不穷,丘陵和平坝结合,坡地和水田各半。它位于纹江区东南角,距离市区二十几公里,总面积约五十平方公里,下辖十三个行政村,共一百四十个村民小组,另有场镇上的一个居委会,总人口大约两万五千多。

这样类似的大小不一的乡镇,在纹江区共有十个。在这一方水土上,今天的人民究竟是如何在生存?基层政权又是如何在管理和发展?我们不妨一一道来。

这样一个小镇,其挂牌的领导机构,当然包含党委、政府和人大。但都是合署办公,多在一个院子内。

一般来说,镇党委书记一人,同时兼人大主任;镇长一人,另有五到六个副职;然后是二十几个工作人员;还有六七个临时聘用职工。区政府给该镇核定吃财政饭——也就是拿正式公务员工资的指标,只有十二个人。多出来的人里面,包含当年乡镇机构改革时的分流人员所组成的农业发展服务部,还包含上面派来的大学毕业生村官,以及临时工性质的司机、打字员、厨师和门卫等等。

区财政早已收回了乡镇的财政权,每年给他们全镇工作人员核定的工资和办公费,加在一起是一百二十万元,由区财政局记账逐一划拨。但是,一个镇三十来个人的工资、奖金和住房公积金,这点钱就几乎不够。其他每年必须还要开销的费用,包含几辆小车的各种花费、办公设备和耗材、接待和公关消费、水电气与食堂补贴、场镇的路灯电费以及清运垃圾费用,涉及维稳方面的所有支出,解决历史遗留的欠款还债,以及街市的部分风貌打造项目费用等等。

把以上种种必需的开销,都按最基本的底数进行估算,那么他们全年的“开门费”,最少也得三百万才够勉强支应。也就是说,还有一百八十万的缺口,需要该镇党委和政府自己设法去找来,才能保证基层工作的正常运行。

而事实上,每个乡镇其实还有一笔巨大的对各个所辖村组的债务——农村合作基金会倒闭时,各镇留下的“历欠”,大约都在一千五百万左右。区里要求每个镇委书记任期内,都尽量争取偿还一点。

面对这么大的缺口和任务,乡镇领导为什么还会竞争激烈地上岗?他们又将怎样才能完成这些指标呢?上面所说的还仅仅是经济指标,事实上,乡镇一级还有更为直接和麻烦的政治任务和社会责任,弄清楚乡镇政权的运作方式,才能真正了解进行时中的中国。

那就先从乡镇如何找钱补缺说起。

按说,乡镇是最低一级政府机构,而不是经营单位和企业,它只应该负责社会管理和提供公共服务,而不应该负责谋财生利。但是,由于各镇都有上述的经费缺口,书记镇长不会找钱的话,那基本工作就难以开展。区县里只给基本工资,奖金只给额度,发不发奖金,也要靠各镇自己去设法找钱。因此在乡镇,找钱似乎成了那些领导的主要任务。

通常来说,第一个找钱的渠道,称之为——跑项目。

所谓项目,是指中央财政每年从地方上拿走了那么多的国税,必然要通过国家发改委每年计划出一批项目,然后在全国各地有选择性地开支一部分出去。比如要修铁路多少公里,机场多少个,高速公路多少条等等,这些大项目是各省要去争取的。当然这是属于大的国家战略投入,自然轮不到乡镇。但每个政府部委甚至党群部门,也会分到一批国家计划项目,硬设施软规划都有,也是需要分到各省去落实完成的。各省拿到这样一些项目,其中多数要分到各个地市,再由各地市选择性地分配到区县去落实。其中一部分肯定是涉及到农村基层的项目,则必须要到乡镇一级才能完成。

举例来说,比如基本农田的整理,有机蔬菜基地的培育,农业水利灌溉沟渠的修复等等,每一个项目都会有国家的补助投入。这些项目并非甘霖普降,而是需要各地争取,且还要保证配套资金,再层层分配,最后才落实到部分乡镇。上述这些算是比较具体的农业投入,还有很大一部分是社会主义新农村建设的软项目,比如农村党员远程教育基地、农村文化设施建设、场镇及公路两侧绿化景观打造等等,也都是上级要出钱,基层要配套,竞争选点来投入的。

 每一个项目都有拨款,原则上区县一级政权必须要保证按比例给予配套资金,上级才会把该项目款项下拨过来。最后乡镇落实,上级检查验收之后,这一笔资金就算给国家交差结账了。一般来说,这些项目都是需要基层打报告,到上级政府和主管部门去努力争取,还需要游说和人情打点,才能拿到——这个过程,习称为“跑项目”。按说一事一笔账,看似麻烦且给自己添累,那么乡镇干部为什么还要积极去跑项目呢?

  这涉及到目前乡镇经略的一个基本诀窍,或者说是一个基层政权众所周知的小秘密——那就是从项目经费里“口攒肚挪”,为乡政府节约——揩油出一笔经费出来。

针对乡镇来说,撇开国家项目不谈,省市县三级政府的所谓“项目”专款,乡镇都是可以通过各种手段去积极争取的。一个乡镇党委书记的“手艺”如何,这也是考核他的主要指标之一。他必须首先是灵敏,能够从每年发改委系统和各个上级主管部门编制的扶持项目计划中,找到适合本镇和自己有可能去“跑”的项目信息。

 其次,他需要动用各种社会关系,比如大学同学、党校同学甚至父辈亲朋好友等等,去找到那些掌握项目资金的部门领导。另外,当然需要区县领导支持配合,因为每个项目,都要求地方政府配套拨款。一般来说,区里都会承诺——国家的钱不用白不用,先哄到区财政的账上来再说。

常态是每个镇每年都有二十几个项目,大小都有。小到科技局给你做个网页网站,也会给你几千元钱。大项目比如“农业综合整治”项目,包含路、水、电、田、林、气等,都可以去找市里要钱。市里这个钱也不是每个镇都给,需要你去层层勾兑。结构调整是政府在发动扶持,所有的上级经济部门都可以去“跑”,仅仅农业部门就有十个,事实上稍加努力,都是能拿到一些专项资金的。

国家发改委把钱给省里,总之是要支出使用的。乡镇针对具体项目层层上报,上级的所谓专家还要下来比选考察。比如乡镇文化站建设,每个站补助十六万。落实到县里只有两个指标,乡镇就要去“勾兑”争取。和竞标一样,要制定标书去围标,还要找认识主管项目的人引荐。当然,在中国这个人情社会,懂事的下官还要请客送礼,土特产等等平时都要去上门做“冰炭敬”,不能临时抱佛脚。所有的经济部门都掌管有项目,用乡镇干部的话来说——我们遇见电杆都要鞠躬——这样才能处理好各种关系;平时在乡镇也许是皇帝,出去求人就像是龟儿子了。

国家给乡村有很多扶持款,都要求区县一级政府配套。但是地方财政没有那么多钱,乡镇就要多报项目,上面审查后给你一笔,基层再来设法变通。所有的项目资金都号称要“专款专用”,因为使用建设完之后,上面还要来检查,如果发现挪用少用等问题,是要追究主官责任的。有些项目跑着跑着就不敢跑了,因为数目太大,区县没有配套资金就要受处罚。只好再去求情推掉,万一查出问题,轻者以后不会再批项目款,重者是可以查办的。

但基层确实缺钱,为了一任政绩,也为了一届班子手上的经费活泛,便只好设法编故事去应对上级审查验收。比如文化站的项目款到了,区里是肯定不会配套再拨款的。十六万也不可能修出来一栋文化站,那就先做一部分基建给检查的领导看,反正一般情况下,以后他们也不会再来看了。即使再来,也可以先拖出去喝酒灌醉走个过场便罢。

文化站的房子没有修好,党员远程教育工程的项目款又到了,接着在原址再修。因为乡镇的经费只有从项目之中节约,然后拿来搞发展,或者补贴办公经费。因此这些所谓的专项资金,肯定是完不成该项项目的。没关系,接着还有妇联啊团系统啊等等各种部门的类似项目下来。最后,一批项目的钱,修成了一个建筑。平时挂着十几个牌子,通知哪个部门要来验收检查的时候,就把其他的牌子摘下,留下对应那个资金的牌子。上级看见有这么个设施在那里了,也就吃好喝足打马回门销账了。

区里要求村组道路联通,这是政绩工程。修路需要老百姓集资,但这肯定是不够的,县里只能每公里补一万,还是不够。那么乡镇就要在其他项目中口攒肚挪,只要他们明面上没有贪污,区县心知肚明也没法指责。有些公共服务的事情,比如扩充自来水管道系统,没有项目款,镇里也要设法干。因为上级考察干部,要求每年干一两件有影响的事情,你不干,老百姓也会对你这一届干部评价不好。

跑项目是吃了上顿没下顿,本质上还是乞讨上面的施舍。乡镇可以从中省下来一些资金,但这并非随时可以奢望的。因而要想真正的发展,还得要有另外的找钱渠道。

乡镇的第二个生财之路,就是招商引资。

一般来说,区县都有招商局,专门负责引进大型企业,出让土地获利之后,再从以后的地方税中增加财政收入。乡镇虽然并无招商的规定任务,但还是有这方面的利益驱动。因为如果能够经由他们招来商家企业,区政府会给予奖励。尽管也许区里多数时候会将企业集中安排到统一的开发区,但还是承认乡镇的功劳,可以给乡镇财政分成;县里收的税,也会按一定比例算到乡镇的账上,由乡镇支取使用。

还有一些小企业,区县政府看不上眼,如果放进开发区还会影响其他企业的形象;甚至还有一些是根本无法通过环境评估,带有一定程度的污染或水土破坏的企业。他们一般不敢去找区县政府,只敢通过熟人朋友来找乡镇商量租地。比如猪毛加工厂、砖瓦厂等等。这一类企业必须要在尽量偏僻的乡野安家落脚,那就要给乡镇带来一些经济利益,才会使得他们去跟农民协商。每年每家企业给乡镇十几万,加在一起也不是小数,对乡政府来说就是一个大的补贴。即便在环境上造成一些损害,农民偶尔也有怨言,但一般都能摆平。

为了能尽量招商引资,乡镇难免也要骗商家来,什么都要敢拍板表态。反正哄来了再说,企业来后只要修了厂房,一旦出现问题要走也行,至少乡镇又多了一点资产,可以拿来再转租别人。比如最初给企业保证的农民工,先说好每月三百元工资;结果等人家要投产了,却根本找不到工人。乡镇就会狡辩说三百元是每天工作三小时的酬劳,人家只好加工资。

另外区县各部门跑来的项目,因为一部分也要在乡镇的辖区落脚,也要给乡镇一些分税提成才行。新起的城乡统筹,要搞三个集中,原来乡镇的工商税收权利就没有了。税费改革之后,乡镇的发展任务实际是减轻了,主要工作是稳定。但乡镇为了解决自己的工作经费,或者说尽量让自己的各项开销能够多多报账,也就一定要在各种找钱的路上费尽心力。

乡镇政府的第三种资金来源叫“外快”。

所谓“外快”,就是完全计划外的甚至是潜规则的收入,这笔收入每个乡镇都会遇到,甚至成为每年基层政府的第三大资金来源。

卧虎镇是天然气富矿区,偶尔老百姓挖地抽烟,都能点燃空气中的泄露天然气。那么中石油就会来打气井,肯定要侵占老百姓的承包地。地下的矿藏依法属于国家,地方上无从分利。地表的土地却属于农村集体组织,即便国企也不能抢占。每口井虽然占地不多,但老百姓肯定要去拦车,制止你去随便开采。

这些大型国企是外来人,不会跟农民打交道,也不愿和农民签约——因为他们深知农民根本无法当家做主,拿钱了也不会有真正的信誉。他们就会来找乡政府出面协调,会给乡政府统一一笔补偿费,由乡政府去摆平农民。乡政府深知农民每分地的投入产出,青苗赔偿几百元,每平米再每年补贴几十元,总之算下账来,至少要让农民觉得比留着自己种菜的收入稍高即可。实际上每口井的补贴,其中绝大部分都留给了基层政府,虽然要交给县里财政统一记账保管,但是乡政府可以支取使用。

气井的土地补贴虽然是一锤子买卖,但气井的维护却是还将持续的。中石油的洗井车几十吨一辆,要走乡镇集资修建的村级道路,才能抵达他们的每一口气井。这样的村级路平常只是提供一般的农用车辆交通,肯定要被这样的重车压坏。乡镇政府不会在他们进入的时候阻拦,等到大车入场工作了,就会暗中鼓励农民去拦路索赔。企业不敢和农民对抗,还是得来找乡镇政府谈判。乡镇政府会说这是农民集资修建的,会要求企业按当年的数额比赔偿十万。企业的车辆价值百万,扣在田野里出不来,自然只好妥协议价。

最后实际补路只要四万,多的余额也就划到了乡镇政府的账上。一般县财政也管不了这些小事,对方可以付现金,也可以转进财政局,再划到镇里的账上。国家的油气资源只能给国企,都是中央收了税费。这种垄断国企自己也划算,分一点微利给地方,他们也无所谓。但是如果是国家修路或者什么大型工程,县里统一收钱了,乡镇就不敢打这种主意了。

 类似的“外快”还有很多很多,所谓雁过拔毛,基本是一种乡镇收入的普遍现象。无论公私纠纷,但凡需要乡政府出面去协调解决的,一般都能从中分出一些折扣出来。

以上我们描述了乡镇政府的基本收入状况,这样最基层的政权组织,日常的工作究竟有哪些内容呢?对区县政府来说,主要要求乡政府的,其实就是维稳——你必须保证你镇守的这一方土地,不得出现任何农民的群体事件。

比如,卧虎镇有一个招商引资来的碱厂,围墙外有一个水塘,村里的孩子去抓蝌蚪,结果一个十一岁的孩子掉下淹死了。因为那个水塘虽然在工厂墙外,但也是厂里租赁的面积,所以村民抬尸堵门要求赔偿,理由是厂里没有在水塘边树立警告标志。从法律上说,厂里的安全措施没有完全到位,还是有问题可以追究的;但是在中国,这个更像合法不合情理的扯皮。乡民索赔的标准是八十万,对于一个小型私企来说,就等于两年白干甚至破产。

私企惹不起当地百姓,但会求救于当初把他们招来的镇政府。镇政府害怕投资环境不好,传出去本地百姓恶名,影响新的商家进来。更怕解决不好农民问题,引起家族式群访上级,因此必须要出面协调。这样的事件本无硬性的赔偿标准,农民更不愿用起诉索赔的方式,来等待法院的判决。镇政府扮演的是民事调停的角色,双方都要去说好话,讲价钱,最后以十一万了结这起事故。

实际上,类似的事情在乡村几乎就是家常便饭,镇干部十几个人每天都要面对各种突发的事件。刚处理完个体的纠纷,很快真正的群体事件就可能突然到来。

高速路穿过新塘村,将该村的土地分成了两半。原来农民可以直接到承包地去干活,现在要绕很远,才能通过一个桥洞到对面的土地。单个的农民曾经找镇政府投诉,镇政府实际上无法解决这个问题。农民就扬言要去堵路,镇政府很清楚这是唯一可能解决问题的办法,但既不敢鼓励,也不好明说制止。于是老百姓真的就纠集一群人去堵车,高速路公司面对这样的实际问题,也只好请镇里出面协调。镇政府当然能劝回农民,但高速路公司则需要再出一笔让农民绕路的辛苦费。这笔钱数额不小,但给农民一点补贴即可,大头还是留在了镇政府的账上。

 很多事老百姓抱着能闹到钱就闹的心态,镇政府则扮演调解人的角色。反正不要基层政府出钱的事情,政府也默许;闹来的钱政府也有份,因此往往还暧昧地暗示支持。

但毕竟是最前沿的政府哨岗,不可能都是吃肉喝汤的好事。所有的矛盾多从最底层的民间开始,那乡镇政府就难免也要分担这种压力甚至危险。

每个乡镇都有一个场镇,随着打工的农民越来越多地赚钱回家,不愿再在偏远的农村生活,偏向在集镇上来买房居住,于是乡镇房地产业也就在近年开始兴起。场镇要扩大,除开部分老屋要拆迁之外,还会将周边的农地也扩充进来。新的失地农民只能转户为集镇户口的市民,享受一次性的土地补偿和每月的低保补贴。

乡镇的土地不值钱,补偿不会多;低保每月才一百元,在今天的物价基础上几乎难以存活。还有一些补偿了门脸房的,低保也不能拿,于是社会矛盾就会凸现。有个失地农民来镇政府上访,直接找到书记办公室;他首先拿出一把菜刀一捆绳子摆在边上,然后要求吃低保,不答应那就要同归于尽。

乡镇书记一般都是老于世故的人,也深知近年来底层的暴力倾向日趋严重。他只好温和地对来人说:你要是来给我送菜刀,我很感谢。你要是来砍我,砍一刀要坐三年牢,两刀要坐六年,三刀那就出不来了,那你还能吃什么低保?

来人确实一家四口没有工作,但是有两个门脸房出租,每年能收两三万房租,因此实际不符合低保条件。但此人是专门上访的,已经在各级机关闹了很多年。基层政府随时要面对这些以自杀相威胁的人,你不去一一化解,那有时就真的会引发恶性案件。书记只能决定给无业者安排在集镇扫街,这样可以拿到一点微薄的报酬。有些人不愿干这样的苦力,一般也就不再来闹了。

面对农民,基层政府很多时候也不能完全按正规的牌理出牌。比如他们要搞开发,需要搬迁一批坟墓。政府议定每座坟只能补偿八十元,挖坟搬迁运费都不够,更不要说涉及到人家的祖坟问题,老百姓肯定都不愿意。老练的书记只好暗中先找来一个当地有名望的风水先生,要他来散布风水舆论,鼓动群众搬迁。然后政府再给每家补助二百元,这样就化解了本来可能非常激烈的矛盾冲突。

 基层官员很多时候既要依靠政策,更要运用人情甚至幽默玩笑来解决基层问题。农民确实是最底层的弱势群体,自我权利保护意识以前不是很强。但现在出门见世面的多了,也知道利用国家政策来找基层政府麻烦,尽量要求国民基本待遇。基层干部素质虽然不能说多好,但也不像舆论攻击那样,都是酒囊饭袋或贪官污吏。其实基层干部也有很多自己的苦衷,面对现在的体制也无可奈何。现在凡事不许像过去那样运用公权暴力强制,但法治也没有完全落实,因此事实上就无法管理一些乡村刺儿头。用他们自己的话形容就是“蹲马步”——站不直,也坐不下。

乡镇政府的主要工作是管理并服务三农——农村、农业和农民。

农村在撤销大集体制度之后,事实上多是各自为阵,基层村组一级组织略显涣散,没有太多的事情需要管理。农业也是老百姓自个决定,虽然乡镇要负责搞产业调整,力图帮农民提高土地收入,但多数时候农民还是按自己的经验生产。剩下的主要事务还是管理农民,乡村的任何矛盾冲突家长里短,都是乡镇干部要关心的事情。

农民现在分为三种,一是五十岁以上的传统农民,文化不多,留在土地上,会有自私一面但是并不刁蛮,循规蹈矩地过着传统农民的生活。乡村的基本秩序和礼俗,也都是这样一些人在坚守。通常他们还偏于穷困,但也基本能保证吃饱穿暖。他们多数甘于自己的农民身份,对社会不存奢望。只要政府不惹他,他基本可以完全无视政府。你即便改朝换代,他也依旧是通俗意义上的顺民。但你如果损害到他的基本利益时,他也可以和你拼老命。

二是二十五岁到五十岁的农民,多半是小学以上文化程度。这些1960后出生的农民,少年备尝饥寒,在改革开放中成长。他们多数到处打工,见多识广,本质上已经是工人阶级的一部分,只是户口还是农民身份而已。他们在别人的城市和一些现代企业中,不仅学会了技艺,还增生了权利意识。他们间歇回家,或者完全弃工返农,成为乡村社会新的骨干。他们很会找基层麻烦,也能自立赚钱。传统乡镇干部那一套欺哄吓诈的管理办法,对这一代人完全无用。每当他们要发起跟基层政权的维权博弈之时,镇政府几乎还不是对手。

再就是二十五岁以下的农村青年,在严格的计划生育制度下诞生,多半是独生子女,文化程度也多在初中以上。他们不少人从小娇生惯养,养成好吃懒做的一些毛病。农村经济状况在承包田之后大有改善,每家那一亩田土,他们根本无需参与,父母就能完成耕耘收获。因此他们多数根本不懂农艺,何时下种,何时追肥,什么季节栽什么蔬菜等等,他们已经完全陌生如城里孩子。既无需帮家里种田,也不愿出门吃苦打工;于是成天晃荡在县城或乡镇集镇,在歌厅和乡村茶馆的麻将场上混生活,很容易成为乡村流民无赖。

很多乡镇干部和老的村组长,在访谈中都会谈到一个问题,那就是担心未来的农民会“绝种”——意思是再也没有年轻人继承农业干农活了。因为事实上,一个农民在家耕耘那一亩三分地,辛辛苦苦一年,投入产出一核计,也就一千元左右的利润;这还没算他自己的劳动力成本。而他只需要上街(到县城)擦皮鞋一个月,就能挣到一千五百元钱。到沿海城市做技工的,收入则会每年几万。

于是,年轻人不愿学农务农,也是合情合理的。就算他在本地生活,蔬菜粮食在集镇上自买,每月也就需要几百元钱。生活成本不高,躬耕劳动太苦,越来越多的年轻人宁可弃田撂荒,或者送给老农民种植,也不愿亲力亲为了。这样一来,就会有不少的人长年混在集镇上,成为乡镇的“闲杂人等”。

这些“乡镇闲人”的生活方式比较奇特,一般多出没于茶馆、麻将馆和网吧,谁家有红白喜事也会去帮忙,顺便混吃混喝。街上的各色店铺需要卸货搬家,也能随便叫上他们,轻易就能赚出几天的简单伙食。他们穿着已经不像传统农民,掉渣的时尚款式,但又脏污不堪。赌桌上赢多输少,混得好的多有辆电动车或轻型摩托,最便宜的墨镜几乎是标配。

每个集镇都会有民间社会的“大哥级”人物,这些大哥会做一些半明半暗的生意,地方官面上也混得脸熟有面子。做大哥的不能没有小弟,那些闲人就有了一定程度的挂靠。大哥的生意假设是为全镇的建筑提供河沙,如果有哪个不知趣的业主起屋建楼,不用他的河沙,那工地上就会三天两头出现丢失现象。如果还有另外的供货商敢来本镇抢生意,那势必要先“吃讲茶”——到茶馆论理。各自的小弟都带着,实在谈不拢那就“操扁卦”——开打。

闲人们就是这样的走卒,偶尔犯的也都是治安违法方面的事儿。派出所低头不见抬头见,顶多训斥一顿了事,还真不能把他们如何。乡镇政府对这些人的存在,也会头疼,但是不仅无法训诫治理,很多时候只好睁一只眼闭一只眼,甚至暗中有时还要利用。

 因为现在的乡村是:干部怕农民,农民怕闲汉,闲汉怕干部。有时乡镇在非要解决一些类似拆迁和截访一些烦事时,派出所的警察不便出面做的事情,叫人喊来那些乡村“大哥”,他们再带上这些墨镜闲汉,白日登门,半夜砸瓦,往往还能收到奇效。

十一

基层政权的主要职能当然是社会管理,对乡镇政府来说,最日常也最头疼的工作那就是截访和接访。

先说接访,这包含两个内容。一种是接待本镇各村组前来上访的农民,这个有专门的群工干部负责。这一类属于基层的正常事务,凡是直接投奔乡镇来的,一般不是大事,而且多数属于顺民。这样的上访者不会给基层带来上级的批评指责,所有的矛盾大部分都能在本镇化解。甚至更多的只是来讨教政策,或者举报村组干部,只需要解释安慰,并记录在案表示追查就能打发回家了。

农民多数会一来就要求见书记镇长,他们不信任办事员。书记镇长一般也不会亲自接见,遇见闹得很凶的农民,随便去个干部,临时冒充书记镇长倾听一下他们的意见。反正农民也不认识这些随时换岗的基层官员,所以往往也能轻松对付过去。

第二种接访,是指已经有农民或者本镇居民,暗中越级跑到了区县政府甚至省市一级和北京。上面的信访局层层电话追究下来,区县领导立即就会要乡镇派人去把这些上访户接回来。这对乡镇政府来说,是一件非常愤怒和麻烦的事情。

首先是要被上级扣分问责,多次发生的话,肯定还要影响升迁。其次是要派出几个人出差,本省范围内还得派车,要花不少钱去把人带回来。这些开支都要在自己的办公费里面支出,上级不会另外拨款补贴。更为闹心的是已经赴京的访民,乡镇干部要陪着区县公安局的干警一起迅速前往。那些访民多数并未被扣押在京,警察还得通过系统的技术手段去侦查,找到访民寄生的地下室或者桥洞下。煌煌京都,你还不能用公开抓捕的方式,只能劝说加暗中强制把人押回来。费钱费力还要挨批评,如果访民真的在京城惹了祸,有可能还要被处分。所以乡镇官员,最为头疼的就是这件事。

 再说说截访,这个主要是针对那些上访专业户。各个乡镇都有这样一些人,他们的所谓冤屈也不是完全没有,但多数是很多年前的一些政策形成的。但他们一直未能得到他们心中所要的赔偿和正义,就一直在坚持奋斗。但当年应该对此负责的干部,早已升迁或调离,今天的这些官员,无法也无力解决他们的遗留问题。对这样一直“缠访”的人,基层政府只好长期暗中派人监视。只要他们准备要上路,或者已经在路上,就会派干部和派出所的警员去把他们拦截回来。

十二

卧虎镇有个上访户,当初八口之家,整个村子在拆迁时,他只拿到五口人的安置费,因此不断上访。为什么要少给他家三口人的补助呢?因为他是超生,违犯了计划生育法。但是超生已经做了超生的罚款处理,孩子也都是上了户口的合法村民。根据一事一议的原则,按说他们也该要享受拆迁和失地补助。

但是这是五年前的那一任官员的处置,五年后该村发生了许多人口变化,又出生了一批新的孩子,整个加起来有几十人。如果给这一家补发了补贴,那其他户都会来闹事。如果每人按当初补助二点七万,全部下来则要花一百多万。这一届乡镇政府本来财务就紧张,谁也不愿为此买单,这个尾巴拖着就不好办。

书记认为这个农民要打官司的话,政府肯定要败诉。最后只好给他另外发困难补助,以其他的方式来安抚摆平,以免引起其他农民也要见者有份。单个的上访还好对付,如果本镇还有群访的人群,那就更是非常大的麻烦。

比如民办教师的下岗补贴,国家没有相应的统一政策,需要各个地方政府各自分担处置。这些下岗的教师,好歹也算是乡村草根知识分子。个个识文断字,钻研法律,打听邻县各地的补助信息。彼此都是同乡,很容易就互相串联。而且文明上访,让你基层政权无懈可击。一去省城上访就是几十人,基层就要去接回来协商解决。

再就是外来移民问题,多数乡镇都分配来了一些外地甚至外省水库移民。库区移民被迫背井离乡,现在又集中安置在一起。他们从语言到风俗到饮食文化,都有可能和本地格格不入。现在到外乡落籍,自然就要抱团取暖。但凡遇到一点和本地人的民事纠纷,哪怕是孩子打架,也会经常闹事到上级政府,打出的口号是要迁回老家。老家早已经在深水之中,但这样的悲情实难抚平,所在的乡镇官员,依旧还得小心翼翼地关怀按平,不愿也不敢惹出万千纠纷出来。

十三

除开社会管理,乡镇政府的另外一种职能,是要想方设法帮助农民致富,改善本地的农村经济落后状况。传统的农业种植收入低,传统农民是一亩地种五种植物,什么都只能卖给邻居和赶集交换,永远无法提高收入。

国家一直也在研究农业产业结构调整的问题,基层政府就要考虑引进一些新的现代农业项目,鼓励和培育本地农民实验和转产。但是新的产品看似比蔬菜值钱,然而市场问题要随行就市,价格就不能完全保证一直不跌。前面种植的也许物以稀为贵,确实很快发了小财。后面跟进的形成了大面积的产品,供大于求,行情下滑,于是农民就要闹事。

农民自己选择种植的东西,赔赚都只能自作自受。政府指导种植的,不少农民就会输打赢要。价格好的时候,他不按合同价格卖;价格一旦下滑,农民就要找政府补贴。完全不按游戏规则来,你还不能不管,因为上级要求基层要为农民增收,基层如果不管,他们就会把卖不掉的产品,拖到区政府门口去倒掉。这样一来,基层政府就变得不敢再动员他们去种植什么经济作物,那所谓产业结构调整,往往就是一句空话。

人多地少,每家每户就那么一点田地,各种各的产品,这种小农经济,显然只能达到自给自足。农副产品不能规模化和产业化,就不会有商家定点长期包购包销,那收成就永远难以保证。基层政府指导农民要成立专业合作组织——简称“专合社”,这样以群体的身份出现,买种子化肥和农药都是批发价,成本就可以降低。同样销售也可以批量,可以吸引大的批发商定点采购,还能够具备谈判资格用以抬价。

这样的“专合社”分类建立,种菜的种菜,养猪的养猪,发展水果的就种果树;一村一个特色产品,显然要比各自为阵好。但是,中国农民习惯了单打独斗,喜欢的是分田到家包产到户,要他们学会分工合作、民主管理,就需要基层政府去引导培育。

比如有老两口养猪,以前只能出栏三十多头;现在组织起来后,可以出栏六百多头,正常情况下每年可以挣十万多。但是猪肉市场一向不稳定,偶有大滑坡的年份,一下子还会赔进去很多。或者发生各种瘟病,死猪都无法处理,他们就又会怨声载道——觉得不如自己每年随行就市地小敲小打为妙。

乡镇政府会从农业局林业局请一些专家来指导,对农民的培训都是免费。政府还帮忙联系务工,提供各地产品销售信息,甚至联系车船。也鼓励城里愿意投资农业的商家,来承租农民土地,搞组织化生产,给个体农民示范。

有个村支书很精明,去外地考察了一种高密度的梨树,可以三年挂果,也适合本地的土质和气候。他用村里的一点公田出租的承包费,拿来请专家讲课,鼓励科技投入,宣传科技种田。然后买树苗回来,要求每个户长都来参观,讨论决定全村统一种。因为这样的果树最好成片种植,它牵涉到花粉的传播问题。如果在果林中间,还种植了有些不合适的开花植物,就会影响整个果园的产品质量。因此对不愿参与的人,要一定程度的强行。比如动员他调地让地,或者请人帮他种并管理。

传统农民只会种植传统农产品,新品种的果树如何修枝嫁接防虫,都是全新的技术活。他们只看重产量而不懂质量管理,三年没收成本来心里就着急,好不容易挂果了,由于管理不当,水果的品相不好就卖不起价钱。而看见价钱垮了就想要挖树,重新恢复他们原来的农产品。他们是现实主义者,小半是文盲大半是法盲,要想把他们转型为现代农民,还有漫长的道路要走。

十四

村两委指的是村党支部和村民委员会,这就是目前各村的最高权力机构。他们虽然都由本村的农民构成,但确实是乡镇政府的真正“抓手”。中国干部任用一直采用的古代流传下来的“流官制度”——本地人一般不得在本地成为主官,多是从外面直接任命空降而来的。只有到了村这一级的领导,因为已经不是国家干部身份,所以才一直由本地人担任——也就是古代的土司土官之类的性质。

乡镇的流官和本镇的农民没什么关系,互相也都不认识。要想管理好广大的乡野,必须要依赖那些生于斯长于斯的土官。在大集体时代,大队书记和队长,都是公社任命的。土地承包之后改村组式管理了,很长时间依旧采取的任命制。

即便是最低一级的权力,在中国依旧存在各种可以变现的利益。在农村税费制度改革之前,村干部和农民的矛盾已经急剧白热化。乡镇派人下乡执行各种强制性收费罚款的任务,都得村干部漫山遍野的带路指引,拆房牵牛的事情也多有发生。含恨的农民无法报复陌生的乡镇官员,但对本村的土官,却是可以夜出昼伏地袭击的。这样的恶性报复事件,各地都频频发生。

实际上早在1980年代末,吉林省的梨树县,就已经开始了村主任的选举实验。因为村支书是党的职务,农民无权选党内的书记,所以这个职位一直是组织推荐,由该村的党员在党内投票诞生。但村主任是民事的职位,这个拿出来让村民竞选上岗,三年一轮重选,至少可以赢得多数人的民意。吉林省梨树县的这种村级选举,当时引起了很大的反响。后来的实验效果也很好,因为是让所有村民一人一票的选,后来官方就称之为“海选”。

但真正的全国村级海选制度,是1998年11月4日第九届全国人大常委会第五次会议,通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》以后才正式确立的。在这之后,全国乡村普遍开始推动村民海选村主任,尽管还存在政府暗中指定、培植甚至操纵参选对象的现象,也存在大户贿选和强人强选的现象,但对于基层民主建设来说,这已经是真正的破局了。

十五

一个村主任究竟有多大的实权和利益,值得农民去竞选呢?

本质上说,和各级组织一样,党领导一切,因此村里依旧还是书记说了算。书记基本是上级任命的,代表党领导和监控全村的所有人事。但村里只有“三个半”领导——书记、主任、文书和妇联主任,因此村主任的话语权还是相当大。而且在农村,一个人的“话份”和权力,往往与其性格和个人能力相关。性格强势的村主任,往往书记也拿他没有办法。因为他反正一届三年,之后还会重选;老百姓非要选他,有时上级也不得不尊重。

村子说小也很小,但是在有资源或者富裕地区,尤其是城乡接合部的村子,一个村的财富也可以肥得流油。比如著名的华西村,那里的书记或者主任,就可能是人人觊觎的位置。即便是非常穷的乡村,村集体也还会有一些集体财产。更不要说在乡村世界,村官也是有面子的人,现实的实惠以及社交上的虚荣,都会吸引有想法的人来争夺。

这些年各地出现了一些竞选热潮,主要是一些打工的农民赚钱了,在外增加了见识和本领,愿意回来参加村主任竞选。他们自己报名,找一批群众推荐,然后由政府指导搞差额选举产生。乡镇也愿意让那些致富了的农民当村主任,因为他们精明,不会太贪小便宜。这些人是乡村世界的能人,有钱有智商,有能力有点子,有的还有自己的企业。

当这样一批开化了的农民,开始有了政治理想,愿意不要工资,甚至捐钱行善,但是就是要当村干部,要想实现自己的理想,改变故乡——这是中国真正前进的基础,乡村开始出现超前的乡村政治家了。他们要体现个人价值,也会比传统的村干部有胆略有担当,当然其中也不乏出钱贿选拉票的现象。对农民来说,贿选总比强行安排的要好。只要他确能带领大家致富,能多多解决村里的公共事务,能够不贪污霸占集体财产,继续选他也没问题。

村主任三年一选,所有选民都要参加,打工不能回来的,可以带票或者现场打电话投票,由监票人代填。候选人是开村小组会,十人联名推荐,搞三榜公布,最后在三个人之中选二,再两人之中选一。一般不会推出多的候选人,谁合适谁不合适,老百姓心里还是有数的。在推荐的时候上级难免也有暗示,也有人自己去活动想当村官。到两个人竞争之时还要各自演讲,由村民代表来投票。

每十五人之中要选一个村民代表,因为考虑选举成本,一般当场投票当场宣布。即便有上级意志在其中起作用,也要协商,要在党员、村民代表和干部中做工作。一般不会明说,只重点介绍某人的功绩。只要不选出一些不三不四的人,上级一般不会干预。乡村恶霸当选的现象基本很少,老百姓还是希望选家里有钱的、为人处世不错的、待人接物有礼的、家庭生活如意的。如果一个人自己家里都搞不好,怎么可能搞好村里?农民也怕穷人当村官,觉得他们贪心更大,更爱占小便宜。村官不是国家干部,因此可以在附近打工,或者自己开公司,村里有事能回来处理即可。

农民还是认书记为大,但多数村支书也都是主任选下来之后转任的。村官要违法乱纪欺男霸女,农民还是会联名告状上访,真正的村级贪官污吏还是有,主要在那些能卖地和有矿产资源的地方。一般贫困的村子,大家都是邻居,村主任的一举一动都在大家的眼皮下,老百姓还是能监督一些的。

传统的乡绅阶层已被彻底摧毁,新的乡村威信群体还需要漫长的时间来发育。没有真正的基层民主的建设,那乡村社会还将是乱象频仍。如果从村级海选逐步推进到县乡两级的直选,从过去的流官制逐渐改为本地人选本乡本土人;每个基层官员都要为自己生老病死的家乡负责,为子孙甘棠遗爱,也许就能真正完成和平转型了。

十六

村干部每月拿的是区县财政几百元的津贴(不同地区的额度不一),但实际相当于兼职工作。他们需要种自己的田,甚至在乡镇县城打工,或者开办自己的企业和商铺。如果在太平年月,村里并无太多的事务。农业税费免除之后,他们和农民一般也没有太多矛盾冲突。计划生育这些问题,他们也只需协助提供消息,具体解决的还是县区的计生办。

但一任村领导,如果完全不为村里的公共事务做一点事,也会担心三年之后被选下去。所以,他们一般也会想方设法为村里尽量创造一点集体财产,用来修路通电以及铺设天然气等等。这些公共事务,一般是找乡镇去求区县拨一点项目款,老百姓各家各户出一点,然后村里再补缺。村里从哪里找钱呢?其中一项就是收“历欠”。

所谓“历欠”,就是在农村税费制度改革之前,老百姓必须每年要交的“双提双统”的各种税费。当时就有很多老百姓因为贫穷等各种原因,一直没有交够交完,这样就形成了一笔历史欠债。中央免除农业税费,但并不能宣布这些债务作废;如果作废不收了,那其他已经交足了的农民,就会要求退还从前的税费。

但是既然已经改革了税费制度,更不能强征强要了。这些欠债的农民,一般也不会主动再还账,中央和地方政府,实际上早已不打这笔账的主意了。为了让不欠债的农民闭嘴,政府就把这笔债务交给各村去继续催账和征收。如果慢慢收到了,就作为村里的集体资产,可以用于村里的各种公共支出。

有的家庭最多的欠六千多元,现在又不让强行征收,村干部很不好办。如果不要,其他交了的又要攀比,甚至会培养老百姓学坏学刁的毛病。于是,对于这些历欠户,村里就得想方设法逼债。比如调整土地的时候不给他调,他家死了老人的,土地要收回来。新生的孩子按说要划拨土地份额,如果没有还债就不给。

他们出门打工要村里开什么证明,也可以卡着不办。在城乡二元结构的管理中,农民总有要找村里办事的时候。比如建房、结婚、生子、孩子上学、申请贷款,任何需要出具证明盖公章的事情,他都要找村两委,村里就可以因为这些权利而胁迫农民还债。还有申请救济的、邻里相争纠纷的,因此村干部还是具有一定的威信和权力,也能不断从这些历欠之中,逐渐收回一点现金。

当然随着时代的进步,不许像从前那样强迫农民,基层干部也越来越难当。比如村里要搞一些基础建设,大家投票集资,有人就是不集资,村里拿他也没办法。修路要花二十四万,只有百分之八十的人签字;剩余人就不肯出钱,要等国家慢慢来出钱修,宁可打牌也不出钱。他不出钱也有不出钱的理由——当年的农村合作基金会倒闭了,还欠各个村组集体的钱。

这样一些乡村狠人,多是脑筋比一般农民灵光的。你一惹他就上访,上级又怕上访,回头就要骂村官,村官也不好办。最后只好政府补贴一点,还是有几万缺口,只能由村里慢慢攒钱来还给施工队。

十七

当然,村里还会有很多杂务,也都是需要村官们操心处理的。

任何一个乡村,都会有穷人困难户。尤其是那些有智障或残疾的家庭,多数一生都活在艰难窘迫之中。村干部不能完全坐视不管,要帮特别困难的申请民政补贴。乡村传统的“五保户”已经实行低保,每月可以从民政拿到一百多元钱。没有能力自理的还可以去区县的福利院,但就没这个钱拿了。农民一辈子习惯了自家院落的土地生活,多数还是不愿去福利院,还得要依靠土地种菜,才可以存活。

这些年随着农民工的大量进城,很多人已经习惯了城市生活,不愿再回乡务农,随之而来的就是乡村的弃老现象十分严重。现在的老人多数只有两个儿女,出嫁的远走,打工的不回,丧偶之后的孤老就会越来越多。他们总有完全不能劳动的时候,总有生活无法自理的那一天。都市富家子女都很难久病床前做孝子,况乎捉襟见肘的农村儿女。

更悲惨的是根据农村的习俗,父母一辈子辛苦节俭攒下的房子,要分给结婚安家的儿子。老人们自己则因为分家立户,要搬出去到过去的老屋,或者新搭一个茅屋去生活。即便儿子媳妇在外打工没有回家,多数也还要住在自己的烂房子里。传统的孝道在今日之乡村,已经变成一种稀缺的德性。于是多数老人不得不在孤贫老病之中,艰难地凋谢。

虽然乡村公共医疗制度已经建立,每人每年交十元,大病统筹可以按比例报销,但最多只能报四万。想想今天的各种天价医疗,但凡真正得了癌症之类,普通人家的经济都可以拖垮,更何况乡村的农人。于是,这些老人一般被确诊不治之病之后,多会自个从医院里爬回去,在各自的老屋中等死。

每个村都还有一个兼职的赤脚医生,没有工资,依靠卖药收一点费用;同时做一些公共防疫的服务,由区县防疫站给一些补贴。这个岗位要通过考试资格才能干,村里负责提供场所。村干部还要定期定量补助那些残废军人、烈军属和老兵等,虽然钱是国家出,但这些事情也得要村里处理完成。

 但凡涉及村里的一些公共设施和基础建设,村干部还是要动员老百姓出义工。由于青壮年基本外出打工,留下的多是老人妇女儿童,这样的义工也很难找齐,往往不得不出钱找人。在那些还保留土葬的地方,用一些村官的话说——要找八个能抬动棺材的男人,都已经很难了。国家为了鼓励农业,采取了粮食直补到户的政策。每家大约几十元,实际都拿去吃了,并未真正吸引人们种地。村官们认为与其发到各家卡上,还不如集中补给村里,以便拿来做几件公共设施的建设。

  但上面往往又担心这样的惠民政策,最后成了村官们腐败的一个资源。由此引起更多的干群矛盾,把惠农变成了惠村官,于是只好继续直补到农家。

十八

在贫富差距越来越大的当前,那些乡村青年的出路究竟何在呢?

通常情况下,一个农家孩子在今天,要想彻底转变身份成为有都市户口和固定工作的人,只有一种出路——通过高考。但是即便上了大学,也只有一路接着考试,要么成为国家公务员,要么进入国家事业单位,才能完成这种翻身。

而一个乡镇的青年,能够踏进大学之门的依旧是少数,更多的连高中都没上完。就算大学毕业甚至研究生毕业,在现在的求职背景下,也多数只能去企业打工。侥幸能进入国企的,那就算是祖坟冒青烟了。

绝大多数的乡村青年,小学初中毕业便辍学。少部分参军入伍,但今天士兵转干几无可能,几年后还得回到农村,而且再也得不到安置工作的机会。这一部分青年,多数成为了各地保安公司的保安。没有参军的大部分青年,一般都外出打工,或者在县城乡镇自谋生路;很少有人会坚持务农。

 底层人的上升之路,在今日已经变越来越窄。在风调雨顺的和平年代,他们看似进可以去城市谋生,退可以还乡耕耘。眼看着都市人的丰衣足食,自己也基本能保证吃饱穿暖,不至于有太多愤恨不平。

但是,当前也是埋藏着很多危机。目前的乡镇政府,平日管理的多数只是老人和留守妇女及儿童,因此看似风平浪静,还算好管。如果出现大的经济危机,或者公共安全危机(如非典之类),这些寄居在别人城市的农民工被迫大量回乡,基层管理难免会出现各种冲突。

平常在乡镇,维持社会治安秩序的是派出所。十来个警察,基本能处理各村的治安事件。派出所牵头和各村干部还组成一个治安联防队,时刻掌握着乡村的动态。每个乡镇还有一个预备役民兵连,隶属于区武装部管,但实际上只是在册。因为其中的多数,也都去了外地打工。

在外地打工的乡村青年,也有不少因为各种人生危机,而走上刑事犯罪的。从某种角度说,没有更多出路的乡村青年,不可能不成为社会的隐忧之一。

十九

乡镇是中国城市和农村的一个分水岭。当绝大多数区县小城都已经同质同构,与都市生活基本同化的时候,只有乡镇,还一眼望去便是农业社会的感觉。

 千百年来,一代代农民围绕各自的乡镇散居耕耘,一切生活所需的交易与交流,基本皆能在这些场镇上完成。遥远的京都和朝廷,对乡下人来说遥不可及,也与他们的晴耕雨读生儿育女没有太多关系。

  但这是遥远的过去。当社会主义革命席卷中国之时,六十几年来,整个传统的乡村治理格局实际已经完全改变。国家机器的触须已经整体前移,从县城延伸到各个乡镇。从土地到房屋,甚至生儿育女,每个农民的私人生活,都无法脱离公权的管理。在这样的背景下,乡镇就像防波堤一样,缓解着来自社会深处的风浪压力。

本文详细描述了今日乡镇政府的运行状况,仅仅算是为“胡温十年”的基层社会,存留了一个用以观察的样本。

野夫,作家,现居云南大理。主要著作有《父亲的战争》《江上的母亲》等。

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Taken from: http://www.21ccom.net/articles/history/minjian/20150806127654_all.html

Original published at:  Vol. 4, 2015, Frontiers (天涯)

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