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新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型 (Hukou system reform and its function transformation)

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新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型  (by 熊万胜)

          新户籍制度改革的着力点不在于将户籍与各种社会福利剥离开来,而是赋予常住人口依据居住证享有更多社会福利的资格,事实上强化了户籍制度的社会治理功能。通过“社会治理论”的视角来理解新型户籍制度的功能可以看出:我国户籍制度功能转型的主要内容是从以工业化为目标的社会管制制度,转变成一种以新型城镇化为导向的社会治理制度;新户籍制度的主要功能是在城镇化的时代重建社会秩序、完善国家治理体系,具体体现在引导人口流动、完善地方社会福利分配和支撑地方社会治理等方面。

  关键词:户籍制度改革 新型城镇化 居住证 社会治理

  作者简介:熊万胜,华东理工大学中国城乡发展研究中心主任,人文科学研究院副院长、副教授。

  一、问题与分析框架

  旧的户籍制度确立于1958年,新的户籍制度预计建立于2020年,因此,本次户籍制度改革将是一次跨越60多年历史的制度转型,意义重大。2014年发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)应是这个转型过程中最具系统性的文件,《意见》提出:“到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”然而,这种“新型”的户籍制度并没有取消户籍,在保留了户籍制度的同时还增加了居住证制度;在保留了户籍制度与地方性社会福利挂钩的同时,也将居住证与地方性社会福利的享受资格挂起钩。这样的改革思路引发了很多的讨论,有乐观有失望。本文的问题是:对于当代中国户籍制度的核心功能能否建立新的理解方式?以期发展理论与现实之间更加多元的关联。

  目前,对于旧户籍制度主要功能的解释,学术界主要是从户籍制度与工业化导向所需要的人口与社会管制的角度展开的,而对于新户籍制度改革的对策和期待主要是着眼于如何给予人口流动更大的便利。如果把对旧户籍制度功能的主要分析框架简称为“社会管制论”,对于新户籍制度功能的期待可以概括成“自由流动论”。现在看来,“自由流动论”并没有建立足够的解释效力以接替“社会管制论”对我国户籍制度功能的理解。

  “社会管制论”立足于户籍制度的形成史。建国以来的工业化导向极大地塑造了我国的基本社会经济制度,形成了城乡二元分割体制①,包括城乡分割的人口管理制度和福利分配制度。一种经济战略之所以能如此彻底地影响到整体社会制度和结构,是因为这种工业化战略是在四个现代化的框架下整体推进的,也即工业、农业、交通运输和国防现代化②,这可以认为是我国发展战略的第一次“四化同步”。

  蔡昉认为,1958年以后形成的户籍制度的出发点以及制度特征有两方面:限制农村人口流动、确保城市人口基本生活必需品和社会福利的供给③。实际上,还必须谈到户籍制度的社会管制功能,1956年的第一次全国户口工作会议明确指出,户口的作用包括:“证明公民身份,便利公民行使权利和履行义务;统计人口数字,为国家经济、文化、国防建设提供人口资料;发现和防范反革命和各种犯罪分子活动,密切配合斗争。”④这表明户口的社会管制功能包括:身份证明、统计和安全。确保城市和工业发展、限制流动以及社会管制可以视为前三十年户籍制度的主要功能,这些功能都与国家快速推进工业化的战略意图有关。

  这种人口和社会管制制度与计划经济体制相匹配,在事实上重构了一种工业化时代的身份社会,并沿着“家庭—出身—身份—秩序—控制—分配”的逻辑线索强化其结构和功能⑤。随着市场经济改革的推进,这种身份制度越来越不适应社会经济发展的需要,被迫松解。随着人口流动的大规模展开,人的迁徙自由事实上获得了很大的发展,社会控制与户籍制度之间的关系也在趋于淡化,“社会管制论”已经越来越不能解释中国户籍制度的现实。但是,户籍制度的形式和内涵仍然在很大程度上继续存在,妨碍了人口的自由流动⑥,出于改变这种现状的现实关怀,以及更新旧解释框架的学术目标,学者们对于改革后的中国户籍制度实践给出了新的解释和新的预期,由此形成了一种可以概括为“自由流动论”的分析框架和价值诉求。持这种观点的研究者希望,新的户籍制度或身份管理制度将能适应人口的自由流动,将剥离户籍的社会福利内涵作为农民工市民化的前提条件或主要手段,作为国家的公民应该在国内任何地方都可以享受比较均等的社会保障和公共服务。这是一种十分主流的观点,有关文献汗牛充栋,这里只需略举二三,以说明其核心观点。

  比如有学者认为:“户籍制度的改革应当以渐进的途径,按照权利和义务对等的原则进行,使户籍管理功能回归本位,使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。”⑦希望各种权利和福利应该和户籍剥离,直接附着到个人身上,对于个人的管理应该以身份证系统为中心:“户籍制度改革应尽快废除户籍制度,代之以身份证管理,建立国民信息系统。”⑧也有学者预测:“户籍制度改革将按从小城镇、中等规模的城市,最后到大城市乃至北京、上海这些传统体制的最后堡垒的顺序进行;户口的放宽则是按照不同类别的情况和具体人群,渐次开放户口进入;而改革与计划经济相连的传统福利体制,将城市发展从补贴性转到自我融资性机制上面,最终消除户口的含金量,将使户籍制度改革的障碍大大降低。”⑨

  本次户籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推动社会保障和公共服务的全覆盖,就这一点而言,已经取得了很大的进步⑩。但是,户籍与居民福利和公共服务的关联依然受到保护,实际上,国家也希望以此为吸引,让更多的外来常住人口转为城镇户籍人口,从而降低社会治理的复杂性。身份证制度也不能完全替代户籍制度的社会治理功能。更为直接的是,国家将严格控制城区人口500万以上的特大型城市的人口规模,实际上,也将这些城市是否应该放宽户口的讨论做了结论。

  “自由流动论”对户籍制度功能的期待与现实情况之间的差距已经很明显,为此,笔者提出一种略有不同的分析框架,认为我国的户籍制度演进正在将一种以工业化为目标的社会管制制度转变成一种以城镇化为导向的社会治理制度。或者简单地说,对于新户籍制度的核心功能,笔者持一种“社会治理论”。正如国务院副总理张高丽2014年11月在全国进一步推进户籍制度改革工作电视电话会议上对户籍制度改革的定性:“户籍制度改革是推进以人为核心的新型城镇化的重要环节,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”(11)

  这个分析框架的内涵有三个方面:第一,在引导人口流动的功能方面,我国的户籍制度正在从工业化为目标转向以新型城镇化为导向,通过更加精细的调控,引导农民进城镇定居,形成和缓有序的跨区域流动态势。第二,在社会福利分配功能方面,认为户籍的社会福利功能将有所削弱,但不可消除;户籍所包含的福利差别将从城乡差别为主转向区域差别为主,这体现了社会治理向下分权的趋势。第三,在社会管理功能方面,强调户籍制度改革是国家治理体系现代化的重要步骤,新的户籍制度是国家治理体系的重要组成部分,具有明确的社会治理功能。这三点内涵在后文中将逐一展开。

  二、引导人口流动的功能:从禁止流动到鼓励落户

  国家对于人口流动的态度,如果说初期工业化时代以“堵”为中心,那么新型城镇化的时代就是以“引”为重点。引导不同于促进,更非放任,而是试图通过更加精细的调控或治理,鼓励流动人口常住乃至落户城镇,创造一种比较和缓有序的人口流动态势。

  (一)从工业化为中心的户籍制度转向新型城镇化为中心的户籍制度

  旧的户籍制度形成于采取计划经济的方式推动快速工业化的时期,成为城乡二元分割体制的核心内容。在改革开放前期,旧户籍制度成为渐进式改革模式的重要的制度基础,同时也是异军突起的乡村工业化的重要制度基础,因为户籍界定集体的边界,帮助维护集体团结。在1995年,国家的高层智囊就有判断:“目前我国工业化基本上处于工业化的中期阶段”(12),同年召开的十四届五中全会将转变经济增长方式写进了决议。工业化要进入新型工业化的时代,“村村冒烟”的乡村工业化道路在战略上失去了意义,旧户籍制度的历史合理性也随之衰减。

  随着市场经济体制改革的推进,人口流动大潮乘势而起,中国特色的城镇化道路开始成型。这种不同于传统城市化发展的城镇化现象从沿海发达地区铺向全国,然后再聚拢到长三角、珠三角等若干大型城市带,如此,构成了一种区域间不平衡的城镇化体系,形成户籍制度演进的新结构约束。一方面,大量的农民成为城镇产业工人,却难以享有当地的社会保障、地方福利和公共服务,出现了一种农民工“半城镇化”现象(13),严重地背离了社会公平的价值目标;另一方面,随着全球经济发展趋缓,国内经济增长方式转型受阻,各地地方政府病急乱投医,将“经营城市”和“土地财政”策略运用到极其危险的极致,形成一种要地不要人的“土地城镇化”现象(14),提出了如何更加合理地扩大内需确保经济发展的现实要求;再一方面,城镇化形成高度不平衡的区域格局,欠发达地区的城镇和乡村逐渐失去活力,已经由衰而乱,发达地区的城镇和乡村人满为患,可能由杂致乱,危及城乡社会秩序和国家长治久安。

  对于中央政府来说,采取怎样的城市化道路,将公平与效率、经济与社会更好地结合起来就成为顶层设计的关键考量和紧迫要求。随着科学发展观的提出,“新型城镇化”概念逐渐形成并进入社会各界的观念交集(15),基本的共识是,新型城镇化应该允许大中小城市和小城镇的协调发展,应该照顾不同区域的均衡发展,应该有利于帮助流动人口实现市民化,应该有利于可持续发展。这些共识在近几年中进一步凝聚成“以人为核心的新型城镇化”的理念,进入新一届中央领导班子的施政方略中。

  “以人为核心的新型城镇化”要求改变旧的户籍制度。户籍制度改革也是新型城镇化战略的核心内容,实际上《意见》的几乎所有内容在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)中都已明细列出。但是,新型城镇化希望不同区域大中小城市和小城镇实现协调发展,实行差别化落户政策,这实际上就必须为人口的流动设置闸门和分流装置,不可能要求所有的城市都同等开放、接纳人口的自由流动。所以本次改革的目标是很谨慎的:促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口“有序”实现市民化,“稳步”推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这显然不是以个人权利为中心的户籍制度革命,而是在新形势下继续以国家的整体发展为出发点的户籍制度改良。

  (二)形成更加和缓有序的人口流动态势

  当前中国社会中的人口流动,是低序、高速、大规模和长距离的,这对于中国乃至全人类来说,都是一种全新的经验。这应该成为中国社会的一种常态吗?抑或是要让一种比较和缓的人口流动成为新常态?这是本次户籍制度改革必须思考的基本理念或者理想问题。本文的看法是,本次户籍制度改革的意图不是为人口流动添加动力,而是试图形成一种更加和缓有序的人口流动态势。《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中对这个目标的描述是“促进人口有序流动、合理分布和社会融合”。(16)

  1.鼓励流动人口常住或者落户

  在鼓励定居和为人的流动创造更加便利的条件两者之间,户籍制度改革试图形成一种平衡。如果对比2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和2014年的《意见》,可以看到国家政策意图的日趋明晰。在2006年的文件中提出了“公平对待,一视同仁”等五项原则,提出要尊重和维护农民工的合法权益,消除对农民进城务工的歧视性规定和体制性障碍,使他们和城市职工享有同等的权利和义务。在这个文件里对于流动人口没有区分“常住”与“暂住”,而2014年的文件关注的重点在于常住人口,无论是有序实现市民化,还是公共服务全覆盖,其对象都是“有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口”。有学者提出这是一种符合实际的“常住化城镇化”道路(17)。

  2014年的文件还前所未有地提出了流动人口的“存量”和“增量”之分,在市民化的节奏上提出“坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情,积极稳妥推进,优先解决存量,有序引导增量,合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择”。这个区分要比“常住”与“暂住”之分更加鲜明地表达了对于节奏控制的战略意图。所谓“存量”的常住人口指的是已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员,而不是流动人口表达了定居的意愿就给予其相应待遇。我们可以理解为,国家的政策越来越不鼓励居无定所的快速流动。

  为了推动流动人口的定居化,国家将统筹鼓励到城镇“定居”和鼓励“流动”两种政策工具的推进速度,实现对人口流动的精细化调控。鼓励到城镇定居的政策工具包括:确保农民在农村的各项权益,减少其后顾之忧;同时为农民进城常住或落户创造条件,增强进城定居的吸引力。鼓励人口流动的政策工具包括:加大力度推进各种社会保险之间的转移接续,要求地方政府对常住人口开放地方公共服务,等等。

  地方性的居住证制度也将为降低人口流动速度发挥作用。特别是居住证与积分制的结合,以及积分与所能享受的各种地方性社会福利和公共服务的关联,有可能引导流动人口及早在去留之间以及长期和短期之间做出决断。

  2.鼓励在城镇常住或者落户

  户籍制度改革服务于推动国家的新型城镇化战略,希望能够合理引导农业人口有序地向城镇转移,也希望农业转移人口市民化能够有序推进,《规划》的目标是“城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。改革方案明晰地规定了不同类型城市的落户条件,有助于流动人口建立预期和进行选择。较之2011年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发[2011]9号),国务院的新文件在政策内容规定得更加明确、细致,比如明确规定落户条件中社会保险参加年限,写明“合法租赁也算是一种合法稳定住所”,等等。

  这个导向顺应了当前农民工流动移民化的趋势。农民工的流动越来越多地出现举家外出的情况,意味着从短期流动到移民定居的趋势在加强。根据国家统计局抽样调查结果,2013年全国农民工总量26894万人,增长2.4%。其中,外出农民工16610万人,增长1.7%;在外出农民工中,举家外出农民工3525万人,增加150万人,增长4.4%。自2010年以来,举家外出农民工的增长速度超过了住户中外出农民工的增长速度。同时,也有不少其他的调查表明农民工市民化的意愿在增强。(18)

  3.鼓励在家乡附近的城镇落户或常住

  在新型城镇化的整体空间布局上,以城市群为主体形态,追求大中小城市和小城镇的协调发展。户籍制度改革的措施是“全面放开建制镇和小城市落户限制”,“有序放开中等城市落户限制”,“合理确定大城市落户条件”,“严格控制特大城市人口规模”。(19)那么,农民工最可能定居的中小城市和城镇应当在自己家乡附近。

  调查表明,2013年,在16610万外出农民工中,进入地级市以上城市务工的有10640万,占64%;其中进入省会城市和直辖市的有5067万,占31%。如果不能进入大城市定居,实际上会有很高比例的人不得不回到家乡附近定居。通过本次户籍制度改革,一大批新生代农民工将淡化自己的大城市梦,不得不回头在中小城市乃至乡村重新找到自己的人生定位,这将形成一次十分重大的社会心态调整。为此《规划》“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导,提升质量,增加数量”。无疑,这是一个艰巨的历史任务。

  三、社会福利分配功能:从强化城乡差别到尊重区域差异

  本文中社会福利是一个广义的内涵,指的是由公共权力分配给居民的各种资源,包括社会保障、公共服务和各种地方性的机会分配、物资配给和便利提供。

  在“人口流动论”视角下,预期社会福利的区域差异将会被弱化,将建立普惠全民的公共福利制度;但在地方的实践中,一方面是积极开通城乡,建立统一的城乡户口登记制度和社会保障制度(20),另一方面对于吸纳外来人口落户却并没有同样积极;在中央的文件中,也发出了看似矛盾的信号,一方面承诺逐步推动公共服务向常住人口的全覆盖,另一方面同时却又要求限制城区人口300万以上的大城市和特大城市人口规模。这意味着不仅要严控户籍,实际上也要严控户籍之外的常住人口和暂住人口规模,或许可以认为本次户籍制度改革帮助大城市地方政府关紧了城门。在改革以前,中央政府统一实施了全国范围的禁止人口流动,在今天,地方政府对于约束人口流动更加积极,而中央政府也尊重了地方政府的这个诉求。这个看似背离潮流的现象应该怎么来理解呢?

  有学者认为是否排外与城市的类型有关,认为“自我融资型城市对经济活动的繁荣昌盛更加重视,对能够为本地经济做出生产性贡献的外来人口就持欢迎态度;补贴型城市则积极寻求更高一级政府的补贴或更大范围内的资源再分配,担心各种福利、补贴外流”。(21)这种说法有其合理性,但是现在的新情况是不仅沿海的超大型城市严格控制户口,在人口导入到一定的规模后,内地的大城市也自然而然地提高了外来人口享有公共服务的门槛(22)。所以,对于这种中国式的“社会空间等级”(23)现象应该有更加一般化的解释。

  以下,通过与工业化导向的人口控制论的对话,分别从城镇化与社会治理需要的宏观社会结构安排来说明。

  1.在城镇化时代,形成了区域内部的户籍人口—外来人口的二元体制,正在取代城市—乡村二元体制,或者说土客二元体制(24)可能取代城乡二元体制得到发展

  在工业化的初期,为了快速积累原始资本,不得不从农民身上索取农业剩余,形成一种内殖民关系,为此需要严格户籍控制,建立城乡二元体制。所以,当时的二元体制是在城乡之间的,是发展工业的城市对于发展农业的农村的一种不平等关系。其中的内殖民机制被称为是一种“剪刀差”,也就是通过工农业产品的不同定价来提取农业剩余,让农业和农村支持工业和城市。根据Northam对于城镇化阶段的三分法,今天中国的城镇化进入了加速发展的中期阶段(25)。我们发现,在城市区域内部也存在一种户籍人口—外来人口在福利上的剪刀差,也就是外来人口的经济贡献与获得的当地福利之间的差距(26),城市获取外来人口的经济贡献,却未必赋予了外来人口以对等的社会福利。

  外来人口对于当地的经济贡献有多重途径:作为纳税人可以创造税收,作为经营者可以雇佣本地劳动力,作为劳动者可以从事生产和服务,作为消费者可以产生消费需求,等等。所以,地方政府在建立市场经济体制的初期是欢迎外来人口的加入的。尤其是当外来人口的加入并没有对当地的公共管理/服务能力提出很大的挑战,甚至提高了公共部门的运作效率时,当地政府增加了户口的开放程度。但是,随着外来人口的增加对于本地的公共管理/服务能力造成负担,尤其是希望地方政府提供与人口增量相匹配的增量公共管理/服务能力时,地方政府从人口增加得到的边际剪刀差收益开始下降。如果外来人口能够加大对本地的投资力度,或可以放缓这种边际剪刀差收益的下降,比如外来人口投资购房就提高了贡献度,在房地产经济受到国家的宏观压制后,这种好处也减少了。随着税费改革和国家不断地提高个人所得税起征点,实际上大部分的中国公民已经不再是直接的征税对象,外来人口大部分是低收入者,为地方直接创造税收的能力表现得也比较弱。随着福利剪刀差收益的下降,人口导入地政府对于吸纳外来人口的积极性就会下降,直至实施严格的人口总量控制。

  一些外生的变量也会影响人口导入地区政府的边际福利剪刀差收益。比如,中央政府对于维稳的要求提高了,要求地方政府加大公共管理能力,进一步降低了人口增加带来的边际福利剪刀差收益。外来人口对于导入地区的经济发展有价值,但如果国家允许降低经济增长速度,那么,人口导入的经济功能也随之降低。如果当地文化具有较强的地方特色,它也可能形成一种排外情绪,要求当地政府严格控制外来人口的增加。

  改革前的城乡二元分割体制,随着人口大流动的展开,在人口导入地区形成户籍非农人口—户籍农业人口—外来人口的三元结构或者复合型二元结构(27)。继而,随着人口导入地区加大城乡开通的力度,这种三元结构或者复合型二元结构会蜕变成户籍人口—外来人口之间的区域内二元结构,这种结构难以被改变(28),所以,也是一种新的二元体制。

  2.随着市场经济改革将单位福利转向公共服务,以及地方政府职能从偏重经济建设转向偏重社会治理和公共服务,一种福利性的地方分权体制初步形成

  今天多种公共服务在计划经济时代都是单位福利,比如就业、医疗、住房、教育、救助等。单位制瓦解后,单位人变成社会人,多种由单位承担的单位福利转换成了地方政府承担的公共服务。这在改变了政府与社会的关系的同时,也改变了中央与地方之间的权责关系,因为增加了社会治理权力与责任的纵向分配问题,而这个问题在单位制下本来是隐而不彰的。在社会治理方面的权力和责任显然主要归属于地方政府,这就为地方的分权增加了新的内涵。我们发现,随着经济方式的调整,政府职能转向服务型政府,可以预见的是,财政联邦主义(29)的经济分权将趋于衰减,而社会治理上的分权现象将趋于强化。实际上,随着公共管理运动的兴起,公共管理的重心下移和地方分权是必然的,形成了一种“分权化治理”(30)现象。

  所谓福利性的地方分权也是这种“分权化治理”潮流的一部分。在中国,这种分权既是福利性的也是治理性的,因为在中国城镇化的实践中,地方性的公共服务或地方福利事实上具有鲜明的治理功能,这是一种寓治理于服务之中的治理思路。各个城市无论经济发展水平高低,都会有各种各样地方性福利。所以,指望加大中央统筹力度来削弱户籍和社会福利之间的联系不会有很好的效果。

  实际上,中央政府也乐于看到这种福利性分权的发展,因为中央政府希望地方政府能够切实承担起治理一方、造福一方的责任,不希望看到地方之间在提供公共服务方面互相推诿或者说采取搭便车策略。比如,我们说人口导入地区只利用外地农民工的青春和劳动力,不负责他们的子女教育和养老、医疗等公共服务,其实也就是一种在公共服务方面的搭便车行为。这对于人口导出地区提供公共服务的积极性是一种打击,结果人口导入和导出地区的公共服务供给都不足。为了激励地方政府地方公共品的供给,中央政府会选择限制人口流动。人口导入地区地方政府也愿意限制人口导入,以降低拥挤效应;而人口导出地区也希望本地能够保有一定规模的居民来发展本地经济,也会在人口流出到一定程度后主张限制人口流动。(31)

  最后的结果可能是,中央一方面会发展全国统筹,但是另一方面,全国统筹只是广覆盖和低标准的。国家也很难平调区域间的财政收入或者改变分税制提高中央财政收入的比例,因为这会打击地方政府发展经济的积极性,而这种积极性正是中国经济奇迹的核心奥妙(32)。因此,中央政府还是会依赖地方政府发展出地方性福利制度,以求局部地改善社会保障和公共服务供给,并且因地制宜地搞好社会治理。至于这种地方性福利制度导致的户籍人口—外来人口的二元体制,只能寄希望于未来的逐步软化。

  四、社会管理功能:从实施社会管制到支撑社会治理

  户籍制度从一开始就具有鲜明的社会管理功能,在建国初期,需要户籍制度在社会治安和国家安全方面发挥出作用;在构成城乡二元体制的过程中,又需要它在控制人口流动方面发挥作用。因此,那个时期的社会管理是一种限制人身自由的社会管制,今天,包括户籍在内的居民身份证明对于社会治理的意义依然是不可或缺的。首先,必须有一种地方性的居民身份证明来确认一个居民所能享受的地方性社会福利,而地方性社会福利的存在是中国社区的一种传统,在当代的社会治理模式中获得了新的意义。其次,居民生活信息化为社会治理提供了技术上的便利。

  之所以说今天的社会管理正在成为一种社会治理,主要有两层含义。首先,我国的社会管理有一个从管制到治理的转型,对于人的自由和权利更加尊重。体现在户籍制度上,旧户籍制度以限制人口流动为基本任务,而今天的户籍制度以引导人口流动为目标,适应的是开放的社会环境。其次,更重要的是,我国的社会管理有一个从单位治理转向社会治理的过程。在计划经济时代,户籍主要的功能就是分割城乡和区域,在分界线以内,它对于户籍人口并没有约束和服务的能力,对于区域内户籍人口的人格化管理、服务和教化主要是通过单位来实现的,形成一种单位治理形态。今天,单位体制大部分瓦解之后,单位人成为社会人,单位福利升级成社区性/地方性的社会福利,原来的单位治理也就转换成由地方党和政府来领导的社会治理。地方政府和基层组织赋予户籍以多种多样的社区性/地方性福利,户籍制度的社会治理功能也就变得十分突出。在户籍制度改革以后,地方政府进一步通过将居住证与地方性福利的绑定等手段来实现对于外来人口的治理。

  (一)居民身份与公民身份同等重要

  既然户籍没有取消,而居住证也上升为国家认可的正式制度,那么,我们现在可以判断:标示中国人身份的资格证明将要包括两类:对公民身份的证明和对居民身份的证明。其中身份证是公民身份的证明,而户口本和居住证是居民身份的证明。为什么我们一定要在全国性的公民身份证明之外再维持一个地方性的居民身份证明?

  1.我们需要一种证明来确认持有人享有地方性社会福利的资格,而这些地方性的社会福利存在很大的区域差别

  一个居民所享有的社会福利可以分为三个层次:

  第一个层次是这个居民作为国家公民可以享有的基本社会保障与公共服务,如:基本社会保险、劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。这些社会福利只要是中国公民都可以享有。

  第二个层次是这个居民作为地方居民可以享有的地方性的社会福利,如:地方财政对于社会保险金的补贴、中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等。对这些福利,当地户籍人口自动享有,居住证持有人需要以连续居住年限和参加社会保险年限为条件享受。至于当地居民最为敏感的待遇,如随迁子女在当地参加中考或高考的资格,则需要更加严格的条件。

  第三个层次是这个居民作为社区居民所能享有的社区或集体可以给予的各种福利待遇和关爱。

  持有公民身份证就可以享有第一个层次的待遇,但必须另外持有居民身份证明才能享有后面两种福利。后面两种福利是社区性/地方性的,在区域之间差别很大。

  2.全国性的身份证包含的信息与地方性的户口本/居住证所包含的信息不同,而且信息生产方式不同

  身份证将要包含的信息是个人基本信息和个人生命历程记录。前者如:出生地、出生时间、家庭成员情况、婚姻情况、民族等;后者如:就业经历、教育经历、收入情况、社保信息、房产信息、信用记录、卫生计生信息、纳税情况,等等。这些信息的特点是有必要跨部门和跨地区进行信息整合,以适应人的跨区域流动,改进社会治理。居民身份证明所要包含的信息与公民身份证明所包含的信息有重叠,但有很大区别。身份证明需要记录一个人在某地方的生活信息,并为持有人的生活便利提供服务。它的主要管理者一定是地方性的,而且,由于社区服务一般不是由公安部门管理的,所以,居民身份证明的信息生成也只能是社区管理和服务部门,这也是高度地方性的。

  (二)居民身份证明的社会治理功能

  1.我国特定的社会治理模式需要发挥居民身份证明的社会治理功能

  在单位体制以及单位治理基本瓦解之后,必然要发展地方政府组织的社会治理。我国社会治理的模式是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”,这不同于西方国家主要依靠法律约束和社会自组织的社会治理模式。实际上是国家通过地方/基层政权组织、依靠基层干部、采取群众路线的方式来直接组织和联系群众的一种社会治理模式。这种治理模式的有效性以基层干部和群众之间的熟悉为前提,以地方政府或基层组织有能力对群众进行日常沟通、宣传教育、管理和服务、资源分配等为前提。要采取这种模式进行社会治理,必须确定基层干部管理、服务和动员的群众范围。并且要使得基层干部手上有工作的抓手,这种抓手往往就是寓管理于服务之中,以及寓党群/干群联系于对群众的管理和服务之中。居民身份证明所附着的这些社会福利,有一部分就是基层干部可以采取的工作抓手。享有这些服务的群众范围越小,治理功能越明显。

  以上海为例,与居民生活直接有关的社会福利类型就有很多,通过梳理我们发现,在市级层面至少有如下类型:(1)城镇职工社会保险,(2)居民社会保险,(3)农民社会保险,(4)高龄无保障老人基本社会保障,(5)职工遗属保障,(6)城镇重残无保人员基本医疗保障,(7)本市支援外地建设退休回沪定居人员帮困补助,(8)学生和婴幼儿基本医疗保险制度,(9)普通高等院校学生医疗保障制度,(10)就业援助制度,(11)职业培训补贴,(12)公共就业服务,(13)最低工资标准,(14)企业年金补充养老保险,(15)城市生活无着流浪乞讨人员救助管理网络,(16)应急救灾援助机制,(17)社区居家养老服务,(18)工青妇和慈善公益组织的救助服务,(19)廉租房制度,(20)经济适用房制度,(21)残疾人就业,(22)上海特殊的中考和高考政策,(23)学区内就近入学的制度,等等。(33)在干部为居民提供以上的服务时,实际上也同时熟悉了工作对象,建立了感情联络。对于注重群众路线的执政党来说,这种日常的联系是十分重要的。

  其他各个区县、乡镇街道和村居还有自己特殊的额外福利制度。比如静安区在全市率先为孕妇提供免费孕检,并将此项服务扩大到外来人口;对居民居住公房的免费维修,等等。上海大多数的街镇都有社区商业服务、孤寡和高龄老人的关爱和家政服务、社区公共文化场所等,有集体经济的乡镇还会有集体内部的分配。在所有的社区,还会存在这样一种情况:对于户籍人口的社区管理要比对外来人口宽松,这实际上构成了一种生存资源的隐性分配。比如对无证摊贩的管理、对于违章建筑和群租的治理等等,对户籍人口都宽松一些。

  2.居民生活信息化为社会治理提供了技术上的便利

  随着信息化的发展,人们的生活方式客观上也会趋于信息化。各种商业化的服务都在开发信息化的手段,同样,公共服务和社区服务也可以采取信息化的手段。这也同时推进了治理的信息化。

  比如广东省的居住证除了可以为居民提供第一部分列出的第二层次的社会福利之外,还将具有八大生活服务功能:(1)金融服务,发挥银行卡功能。(2)公交服务,发挥公交卡功能。(3)电子政务,自助管理自己的居住证。(4)小额消费,加载电子钱包功能。(5)电信充值服务。(6)公共服务。可以处理地铁、火车以及飞机航班票务信息。(7)门禁应用,加载门禁功能,可以有效识别小区居住人口。居住期满,自动阻断持证人在小区的出入。(8)企业一证通。企业或单位利用居住证对员工进行考勤登记、出入识别以及内部消费等。(34)

  居住证和户口本不同,它几乎从一开始就是一张智能卡,可以记录的信息远远超过了户口本,所具备的功能也远远超过了户口本。在这个大数据时代,它将发挥的社会治理功能不可预测。

  五、结语:让制度为生活减速

  在一定程度上,新型城镇化不是把人从一种稳定的状态转换成另一种稳定的状态,而是要把人从一种不稳定的状态转化成另一种相对稳定的状态。因为,以人为核心的新型城镇化所要“化”的对象其实不是双脚插在土里的农民,而是漂泊在城市里的农民工。在很大的程度上,新型城镇化不是“农民”的城镇化,而是“农民工”的城镇化。因此,本次《意见》明确地提出要把重点放在已经进城的农民工,而不是还没有进城的农民,这就是“优先解决存量,有序引导增量”这个原则的内涵。

  对于个人来说,有选择是好事,但选择太多也增加了选择的成本。如此之多的农民工四处漂泊,不能在一个地方扎根经营,短暂的一生耗费太多的时间在茫然寻找的途中,最后的结果往往也只是底层生活的再生产。对社会来说,个人的漂泊不定必然产生了对于他人和社会的外部性,一个流动的底层可能会带来更多的负外部性。居无定所对于家庭、伦理、青少年教育和精神健康的影响是复杂的,总体上很难说是积极的。对于国家来说,低序、高速、大范围和长距离的流动则大大提高了社会治理的成本。流动才有活力,但流动太快则难以涵养人心;开放是个好事,但适当的闭锁才能稳定;迁徙自由确实是个好东西,但是,实现自由和秩序的融合,也始终是人类追求的普遍社会理想。

  确实,这种过度的漂泊与制度有关,因为我们的制度没有帮助流动者建立更加清晰的预期,徒然让个人深陷来自系统整体的与日俱增的复杂性;制度也没有更好地帮助人们在一个地方获得更多的向上爬升的空间,以至于让人不得不从一个起点平移到另一个起点。所以,我们需要新的制度为生活减速、为生活增加确定性。

  我们在本次户籍制度改革的方案中,会看到不少社会控制的因素,但是,任何时候都会存在一些必要的机制来实现社会团结和秩序。问题只是在于我们能否成功建立这样的团结和秩序,能否让普通人的生活进入一个相对稳定的新常态,在这个意义上,本次户籍制度改革的进展是很值得期待的。

  参考文献:

  ①从工业化而不是社会主义制度的性质的角度来理解我国前三十年的制度特色,是现代化理论的重要内容。将这个框架直接运用于户籍制度的研究可参见肖冬连《中国二元社会结构形成的历史考察》,《中共党史研究》2005年第1期。温铁军进一步地将这种工业化的解释视角延伸到对后三十年的社会经济制度包括城镇化战略的解释中来。参见温铁军《八次危机:中国的真实经验(1949-2009)》,东方出版社2013年版。

  ②这是1954年第一次全国人民代表大会上的提法,1956年第三次全国人民代表大会上的提法是工业、农业、国防和科学技术现代化。

  ③蔡昉:《户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹》,《经济学动态》2010年第12期。

  ④黄耕夫:《户口工作的基本情况和今后意见》(1956年3月10日在全国户口工作会议上的报告),转引自王海光《转轨和嬗变——中国当代户籍制度形成的制度渊源探析》,《战略与管理》2011年第1、2期合订本。

  ⑤陆益龙:《1949年后的中国户籍制度:结构与变迁》,《北京大学学报》(哲学社会科学版)2002年第2期。

  ⑥甚至有学者认为户籍制度在近些年来并没有阻止农民的自由流动,参见肖文韬《户籍制度保护了二元劳动力市场吗?》,《中国农村经济》2004年第3期。但这种观点在学术界似非主流。

  ⑦彭希哲、郭秀云:《权利回归与制度重构——对城市流动人口管理模式创新的思考》,《人口研究》2007年第4期。

  ⑧胡星斗:《中国户籍制度的命运:完善抑或废除》,《学术研究》2009年第10期。

  ⑨蔡昉、都阳、王美艳:《户籍制度与劳动力市场保护》,《经济研究》2001年第12期。

  ⑩蔡昉:《户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹》,《经济学动态》2010年第12期。

  (11)新闻报道:《张高丽:遵循城镇化发展规律扎实推进户籍制度改革》,人民网,http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c1024-26041300.html。

  (12)国家计委规划司课题组:《工业化评价指标及中国工业化的阶段》,《经济改革与发展》1995年第8期。

  (13)参见王春光《农村流动人口的“半城市化”问题研究》,《社会学研究》2006年第5期;余颖慧《基于我国半城镇化问题下的基本公共服务均等化研究》,《经营管理者》2011年17期。

  (14)陈春:《健康城镇化发展研究》,《国土与自然资源研究》2008年第4期。

  (15)较早提出这个提法的文章参见谢志强《新型城镇化:中国城市化道路的新选择》,《社会科学报》2003年7月3日。

  (16)《国家新型城镇化规划2014-2020年》,人民出版社2014年版,第70页。

  (17)张翼:《农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择》,《中国人口科学》2011年第2期。

  (18)参见金三林《农民工现状特点及意愿诉求——基于对7省市农民工的调查研究》,《经济研究参考》2011年第58期;国家发展改革委经济体制与管理研究所“城镇非户籍常住人口的户籍改革意愿调查”课题组《城镇非户籍常住人口的户籍制度改革意愿调查》,《学习时报》2014年4月14日。

  (19)国家统计局:《2013年全国农民工监测调查报告》,http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html。

  (20)在新文件发布之前的2013年6月份,已经有14个省市建立了城乡统一的户口登记制度(《中国已有14个省区市建立城乡统一的户口登记制度》,中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2013/06-26/4973903.shtml)。到2014年1月,已经有15个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度(《中国15个省份建立统一城乡居民基本养老保险制度》,中国新闻网,http://www.chinanews.com/gn/2014/01-24/5776496.shtml)。至2014年5月,已经有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江等七个省份或社保统筹地区完成了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度的整合,并建立起统一的、城乡一体的居民基本医疗保险制度(《七个省份已建立起统一的、城乡一体的居民基本医疗保险制度》,新华网,http://www.In.xinhuanet.com/newscenter/2014-05/13/c_1110664295.htm)。

  (21)蔡昉、都阳、王美艳:《户籍制度与劳动力市场保护》,《经济研究》2001年第12期。

  (22)比如长沙市在2013年为外来人口子女入学提出一个新要求:监护人必须在长沙居住一年以上。参见《读长沙公办小学初中父母须居住一年以上》,红网,http://edu.rednet.cn/c/2013/10/11/3165391.htm。

  (23)社会空间等级指的是在农村、小城镇、中等城市、大城市之间,存在着资源配置和福利待遇等方面的等级性社会差别。Cheng Tiejun,Mark Selden,The Origins and Social Consequences of China’s Hukou System,The China Quarterly,Vol.139,Sept,1994.

  (24)“土”与“客”分别指的是本地土著和外地客民,在历史上,土客关系是人口流动带来的最重要社会问题之一,今天,正在形成一种新型的土客关系。参见熊万胜、凌慧《重构当代江南乡村土客关系》,《中国社会科学报》2012年9月21日。

  (25)Northam,R.M.,Urban Geography,New York:John Wiley & Sons,1979.pp.65-67.

  (26)这个福利剪刀差的计算会比较复杂,一种理论上的计算方法是,计算单个外来人口的增加带来的边际财政收入增加值与边际公共管理和服务支出增加值之间的差额。

  (27)奚建武、唐亚林:《复合型二元结构:考察城乡关系的新视角》,《社会主义研究》2008年第5期。

  (28)在美国,存在数百万的非法移民从事低端的体力工作或者服务业,这实际上也是一种难以消除的土客二元体制,成为美国社会之痛。应该说,很多的发达国家都存在这种现象,只不过中国是出现在国内。

  (29)Gabriella Montinola,Yingyi Qian,and Barry R.Weingast,”Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China”,World Politics,48(1),1995.

  (30)参见Erik Wibbels.”Decentralied Governance,Constitution Formation,and Redistribution”,Constitutional Political Economy,16(2),2005;曾维和《发展中国家分权化治理的进程、框架及际遇考察——从分权化改革到分权化治理》,《甘肃行政学院学报》2009年第4期。

  (31)夏纪军的研究发现,无论是采取集权的体制还是分权的体制,只要可以把政府看成是一个追求效用最大化的经济人,那么最后的博弈均衡结果都是限制人口流动。参见夏纪军《人口流动性、公共收入与支出——户籍制度变迁动因分析》,《经济研究》2004年第10期。

  (32)张军、周黎安编:《为增长而竞争:中国增长的政治经济学》,上海人民出版社2008年版。

  (33)熊万胜、李宽、戴纯青:《个体化时代的中国式悖论及其出路——来自一个大都市的经验》,《开放时代》2012年第10期。

  (34)《省公安厅探索居住证新服务 居住证变身多功能卡:东莞试水见成效》,广东省公安厅网站,http://www.gdga.gov.cn/jwzx/jsyw/201212/t20121228_634492.html。

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Taken from http://www.chinareform.org.cn/society/huji/Report/201507/t20150720_230101.htm

Original from:  Volume 20152, 2015, Social Sciences 《社会科学》

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